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Circolare 31/08/1985

Circolare 31/08/1985 n. 8 - Ministero dei beni culturali - Applicazione della legge 8-8-1985, n. 431. (tutela delle zone di interesse ambientale).

Circolare 31/08/1985 n. 8
Ministero dei beni culturali – Applicazione
della legge 8-8-1985, n. 431. (tutela delle zone di interesse
ambientale).

Come previsto con fonogramma n. 7341 del 27 agosto
1985, è stata pubblicata, nella Gazzetta Ufficiale n. 197 del 22
agosto 1985, la legge 8-8-1985, n. 431, con cui è stato convertito in
legge, con modificazione, il decreto-legge 27-6-1985, n. 312, recante
disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale. La legge suddetta, non essendo altrimenti disposto, entra
in vigore il 7 settembre 1985. Ai fini di assicurare uniformità e
puntualità di applicazione delle norme in essa contenute, si ritiene
utile diramare le istruzioni di cui alla presente circolare.
PREMESSA

I) E’ pregiudiziale alla corretta interpretazione della in legge
parola il richiamo della normativa vigente in materia, non
prescindendo dal costante rinvio alla giurisprudenza, alla dottrina ed
alla prassi, in tanti lustri di applicazione formatesi. E’ altresì
utile, agli stessi fini, tener conto del dibattito parlamentare sul
decreto-legge n. 312 in sede di conversione in legge ed in particolare
degli ordini del giorno e delle raccomandazioni rivolte al Governo e
che il Governo si è impegnato ad osservare. Giova, infine, riflettere
sull’accezione stessa di “bene ambientale” tenendo conto della
evoluzione teoretica e pratica, verificatasi dalla prima normativa ad
oggi, ossia della odierna concezione di “bene” che non annulla, ma
supera, non nega ma integra quello originario di “bellezza naturale”
Il rinvio al diritto positivo comporta, pertanto, l’obbligo di una
lettura contestuale e comparata almeno delle seguenti fonti: a) legge
n. 1497 del 29-6-1939, sulla protezione delle bellezze naturali e
panoramiche; b) legge n. 1089 dell’1-6-1939, sulla tutela di cose di
interesse artistico e storico (sia per quanto concerne i beni
archeologici, sia per quanto attiene ai rinvii conseguenti alla stessa
citata legge n. 1497); c) Regio decreto n. 1357 del 3-6-1940,
concernente il regolamento per l’applicazione della legge sulla
protezione delle bellezze naturali e panoramiche; d) art. 733 del
codice penale e, più specificamente, art. 734 del codice penale, per
quanto concerne le violazioni ed in particolare le “distruzioni,
deturpazioni e alterazioni delle bellezze naturali”; e) legge n. 382
del 22-7-1975 e norme delegate di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 24-7-1977, n. 616; f) legge n. 431 dell’8-8-1985, oggetto
della presente; g) normativa vigente in materia di tutela urbanistica,
forestale idro-geologica; h) legge n. 1150 del 17-8-1942, e successive
modificazioni, ivi compresa la legge 20-2-1985, n. 47. E’ appena il
caso di rammentare che la lettura delle norme anzidette va condotta
alla luce dei princìpi e delle disposizioni contenuti nella Carta
costituzionale, non solo per i richiami diretti all’obbligo di tutela
del paesaggio, contestualmente a quella del patrimonio
storico-artistico della Nazione, bensì anche, per una visione corretta
della tutela dei diritti, in stretta connessione con i doveri di
solidarietà , stante la funzione sociale che la proprietà stessa è
chiamata ad assolvere. E’ importante rilevare inoltre: a) la
pianificazione territoriale e/o paesistica, da facoltativa diventa
obbligatoria per le regioni e per lo Stato, che, in caso di
inadempienza delle regioni, deve esercitare i previsti poteri
sostitutivi; b) il potere di autorizzazione ex art. 7 della legge n.
1497 del 1939 non rimane esclusivo delle regioni. E’ previsto, invece,
un intervento regionale e statale, con preminenza dell’eventuale veto
da parte dello Stato; c) l’intervento Stato-regione viene esteso alla
funzione di vigilanza, ma anche all’applicazione delle norme
repressive degli abusi edilizi. Si ritiene opportuno sottolineare che
la legge n. 431 del 1985, individuando nel piano paesistico lo
strumento giuridico indispensabile per la tutela dell’ambiente ha
finalizzato a questo strumento l’uso della misura di salvaguardia
della inibizione di qualsiasi trasformazione del territorio fino alla
redazione di detto piano. Sotto questo profilo essa ha innovato
sensibilmente rispetto alla legge n. 1479 del 1939, che individuava,
invece, nel vincolo paesistico, lo strumento giuridico fondamentale e
finalizzava la misura di salvaguardia al vincolo paesistico stesso,
lasciando all’amministrazione la facoltà ora diventata obbligo, di
redigere i piani paesistici. Merita, al riguardo, essere sottolineato
che il potere sostitutivo nella redazione dei piani paesistici (o
territoriali), attribuito ex novo al Ministero, discende proprio dalla
nuova disciplina che la legge n. 431 dà alla tutela del paesaggio
nella sua stessa impostazione. Quando si individuava nel vincolo
paesistico lo strumento fondamentale di tutela, era conseguente
riconoscere al Ministero un potere sostitutivo limitato a questo fine:
e tale era il potere di integrare gli elenchi approvati dalle regioni.
Quando, come fa la nuova legge, lo strumento fondamentale di cui sopra
è ravvisato nel piano paesistico (o territoriale), il potere
sostitutivo non può non estendersi alla redazione ed approvazione di
tale piano. Si noti, inoltre, l’equivalenza introdotta nella legge n.
431 del 1985 tra piano paesistico e piano urbanistico-territoriale
avente specifica considerazione degli elementi e dei valori
paesistici. Con ciò la legge ha recepito la più moderna concezione del
territorio e dell’ambiente, come contesto naturale e storico unitario,
nonché della pianificazione economica e sociale. Non fa, infine,
difficoltà che, ai fini della tutela, il parallelismo introdotto dalla
legge n. 431 contempli la possibilità di interventi autonomi sia delle
regioni, sia del Ministero. Si tratta, infatti, del perseguimento
programmatico di una concorrenza di poteri, che il legislatore ha
esplicitamente previsto ai fini di misure cautelari della stessa
natura e miranti al medesimo scopo.
II) L’applicazione della legge in
questione esige, anzitutto, un costante e proficuo rapporto di
collaborazione tra questo Ministero, nei suoi organi centrali e
periferici, i Ministeri aventi competenza sia pure parziale in materia
(agricoltura e foreste, lavori pubblici, marina mercantile, ecc.) e le
regioni. Necessita, pertanto, istituzionalizzare collegamenti organici
perché l’azione di tutela dalla programmazione all’attuazione, su
tutto il territorio interessato, si svolga puntualmente e
coerentemente, evitando non solo i pur possibili conflitti di
competenza, bensì , anche, le inutili interferenze atte a disorientare
i cittadini e, in genere, i destinatari ed i responsabili
dell’applicazione della norma. E’ opportuno ricordare che, a questo
fine, occorre immediatamente attivare in tutte le regioni il comitato
paritetico regionale per i beni culturali previsto dall’art. 35 del
decreto del Presidente della Repubblica 3-12-1975, n. 805.
III)
Oggetto della tutela, di cui alla legge n. 431, è il patrimonio
paesistico-ambientale della Nazione. Il fine da perseguire è quello
diretto ad evitare alterazioni morfologiche e strutturali del
paesaggio vietando interventi che arrechino deturpazione o
stravolgimento dei luoghi. La tutela deve essere esercitata tenendo
presenti tutti gli elementi (terreno, strade, vegetazione, tipo e
ubicazione dei fabbricati, ecc.), che concorrono a dare ad ogni
località peculiari caratteristiche paesistiche ed ambientali, comprese
le testimonianze della presenza dell’uomo sul territorio nei segni
(documenti) della sua complessa e multiforme vicenda storica. Così
inteso, il patrimonio paesistico-ambientale costituisce anche supporto
ed integrazione di quello archeologico, architettonico, storico e
artistico. Di qui, l’esigenza di una tutela unitariamente intesa e
l’avvertenza che la conservazione non è sinonimo di cristallizzazione,
posto che tutela e valorizzazione non sono che due momenti confluenti
nell’unico impegno che, anche alla luce della legge in esame, siamo
chiamati ad assolvere.
TUTELA I) STRUMENTI DI TUTELA
Gli strumenti
di tutela previsti dalla legge n. 431 del 1985 sono: a) i vincoli
paesaggistici ai sensi della legge 29-6-1939, n. 1497 per tutti i beni
indicati alle lettere a), b), c), d), e), f), g), h), i), l), m),
dell’art. 1 della legge stessa, che si aggiungono a tutti quelli già
emanati con atto amministrativo, prima dallo Stato e poi dalle
regioni, dal 1939 ad oggi; b) i vincoli di inedificabilità temporanea
(fino alla data di approvazione dei piani paesistici da parte delle
regioni) che le regioni stesse possono individuare sia nelle aree
assoggettate a vincolo paesaggistico dalla legge stessa (lettere a),
b), c), d), e), f), g), h), i), l), m), dell’art. 1) sia nelle altre
aree comprese negli elenchi redatti ai sensi della legge 29-6-1939, n.
1497, nonché quelli già individuati dalle soprintendenze ai sensi del
punto 2) dell’art. 1 del decreto ministeriale 21-9-1984, i cui
provvedimenti sono in parte già pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e
in parte in corso di attuazione e pubblicazione; c) i piani
territoriali paesistici la cui redazione è obbligatoria sia per le
regioni, entro il termine perentorio del 31 dicembre 1986, che per il
Ministero, tenuto ad esercitare i poteri sostitutivi di inerzia delle
regioni.
II) OGGETTO DI TUTELA
Il patrimonio, oggetto della legge n.
431 deve distinguersi in due categorie: A) i beni sottoposti a vincolo
paesaggistico, ai sensi della legge 29-6-1939, n. 1497, direttamente
indicati dall’art. 1 della legge stessa, nonché tutti quei beni già
sottoposti al medesimo vincolo, con atto amministrativo, prima dallo
Stato e poi dalle regioni, dal 1939 ad oggi; B) i beni individuati a
norma del punto 2) del decreto ministeriale 21-9-1984, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26-9-1984, nonché quelli che
verranno indicati dalle regi…

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