AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE 22 novembre 2005 | Edilone.it

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI – DETERMINAZIONE 22 novembre 2005

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE 22 novembre 2005 - Progetto e livelli di progettazione. (Determinazione n. 9/2005). (GU n. 303 del 30-12-2005)

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

DETERMINAZIONE 22 novembre 2005

Progetto e livelli di progettazione. (Determinazione n. 9/2005).

L’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Considerato in fatto;
Nel corso di una istruttoria, nata da una segnalazione, questa
Autorita’ ha affrontato il tema riguardante la legittimita’ di un
affidamento di servizi di progettazione limitato al solo livello
esecutivo, prescindendo da quello preliminare e definitivo;
Nel caso esaminato si era verificato che il committente, ricorrendo
le condizioni di cui all’art. 17, comma 4, della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni, decideva di avvalersi di professionisti
esterni per la redazione del progetto, attraverso incarico
fiduciario. Il relativo disciplinare stabiliva, tuttavia, che
l’attivita’ fosse limitata alla redazione del solo progetto
esecutivo, prescindendo quindi dai precedenti livelli progettuali (si
accertava inoltre la mancanza del documento preliminare all’avvio
della progettazione); la scelta di ridurre la progettazione veniva
motivata per l’urgenza di eseguire i lavori e la natura non
particolarmente complessa degli stessi;
Completata la progettazione esecutiva, l’importo dell’appalto,
inizialmente individuato a mezzo di stima sommaria, si raddoppiava,
con conseguente aumento proporzionale del compenso professionale;
Il committente infine non procedeva alla validazione del progetto
esecutivo, secondo la procedura dell’art. 47 del regolamento
generale, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Ritenuto in diritto.
In tema di progettazione, l’Autorita’ per la vigilanza sui lavori
pubblici si e’ gia’ espressa con la determinazione n. 4 del
31 gennaio 2001 nella quale e’ stata esaminata anche la possibilita’
per il RUP di intervenire sui contenuti degli elaborati progettuali.
Considerato che su tale tematica si sono formati distinti
orientamenti della giurisprudenza amministrativa, che la legge n.
109/1994 e s.m. e’ stata nel frattempo piu’ volte modificata (in
particolare, per cio’ che qui interessa, dalla legge n. 166/2002), e
che alcune regioni, in sede legislativa, hanno introdotto elementi di
flessibilita’, si ritiene utile affrontare nuovamente l’argomento
della progettazione, limitatamente ad alcuni aspetti, al fine di
integrare la determinazione n. 4/2001, prima menzionata.
Come e’ noto la legge n. 109/1994 e s.m. ha profondamente rinnovato
la materia della progettazione istituendo una struttura tripartita
formata da tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed
esecutiva) finalizzati al conseguimento della maggiore e migliore
attendibilita’ possibile circa le previsioni tecnico-economiche di un
lavoro o di un’opera pubblica, in modo da limitare al massimo il
ricorso a varianti in corso d’opera ed evitare prolungamenti dei
tempi di esecuzione ed incontrollati incrementi di spesa.
Tali livelli sono da considerarsi quali «successivi approfondimenti
tecnici» (legge n. 109/1994, art. 16, comma 1) che «costituiscono una
suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano
senza soluzione di continuita» (decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, art. 15, comma 2).
Rinviando ai contenuti della predetta determinazione n. 4/2001, e’
utile rimarcare come l’attivita’ di progettazione ed il progetto, che
di essa ne e’ il risultato, assumono nell’ordinamento dei lavori
pubblici un’importanza ed una centralita’ assolutamente primaria, sia
che si tratti di lavori «ordinari» sia che si tratti di grandi
infrastrutture, ovvero di lavori aventi ad oggetto i beni culturali.
Il progetto, infatti, comporta elevati riflessi sotto molteplici
profili: influenza il contenuto del bando di gara, la qualificazione
dei concorrenti, i soggetti affidatari dei servizi di ingegneria, i
sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, i sistemi di scelta del
contraente, i criteri di aggiudicazione, la composizione dei seggi di
gara e delle commissioni giudicatrici, le varianti, il contenzioso
nella fase esecutiva, i piani di sicurezza, il subappalto.
Dal progetto redatto correttamente dipende in gran parte l’esito
positivo della realizzazione degli interventi programmati.
La progettazione, pur nella sua articolazione interna, deve in ogni
caso assicurare, intesa nella sua globalita’, da un lato gli
obiettivi indicati ai punti a), b) e c) del comma 1, dell’art. 16
della legge n. 109/1994 e s.m. e dall’altro, le finalita’ individuate
nell’art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Da una analisi semplicemente letterale delle richiamate
disposizioni normative, parrebbe pertanto ineludibile la necessita’
di articolare il progetto nei citati tre livelli, fatta salva la sola
possibilita’ per il RUP di modificare i contenuti dei singoli livelli
progettuali.
In tal senso si esprimeva il TAR Marche con sentenza n. 347 del
6 aprile 2001 secondo la quale «L’articolazione secondo i tre
livelli, configurata sin dalla prima versione della legge Merloni
rappresenta un principio inderogabile: il potere discrezionale
riconosciuto dal comma 2 dell’art. 16 al RUP di integrare o
modificare previa congrua motivazione le prescrizioni stabilite dai
commi 3, 4 e 5 in ordine al contenuto necessario rispettivamente dei
progetti preliminari, definitivi ed esecutivi non puo’ condurre
all’azzeramento di una delle suddette fasi, pena l’illegittimita’
dell’intera procedura».
Anche il TAR Calabria, sezione Catanzaro I, con sentenza del
23 febbraio 2004, n. 448, ha confermato tale orientamento.
Su tale aspetto si era gia’ pronunciata questa Autorita’ con un
diverso orientamento contenuto nella determinazione n. 4/2001, dove
veniva precisato che «E’ fatta salva la facolta’ del responsabile del
procedimento (art. 16, comma 2, della legge n. 109/1994 e art. 15,
comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999),
soggetta a motivazione, di integrare ovvero modificare il contenuto
dei singoli livelli di progettazione, compresa la possibilita’ di
ridurre il numero e il peso delle prescrizioni che i commi 3, 4 e 5
dell’art. 16 della legge n. 109/1994 e gli articoli da 15 a 45 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 stabiliscono, in
modo distinto, per ogni ambito progettuale, nonche’ di ridurre, in
casi particolari, anche il numero dei livelli progettuali».
Ed invero, con il supporto di criteri interpretativi
logico-sistematici, aggiuntivi a quello che si fonda sulla «lettera»
della norma (ex art. 12 disp. prel. al codice civile), si ritiene
piu’ aderente, anche alle stesse finalita’ dell’attivita’ di
progettazione, una diversa e meno rigida lettura delle norme in
argomento.
Com’e’ noto l’attivita’ di progettazione, che ha come obiettivo il
raggiungimento di un prodotto unitario, cioe’ il progetto,
costituisce un unico processo tecnico logico-descrittivo che,
sviluppandosi senza soluzione di continuita’, parte dalla
individuazione delle esigenze e dei bisogni (documento preliminare
all’avvio della progettazione) e si conclude con la redazione dei
documenti analitici e grafici necessari a definire ogni dettaglio dei
lavori (progetto esecutivo).
In altri termini, la legge non prescrive la redazione di tre
distinti progetti, bensi’ di un solo progetto che necessariamente
passa attraverso gradi successivi di approfondimento.
I tre livelli di progettazione, pertanto, non vanno intesi come
inderogabili ed autonomi adempimenti tecnico-amministrativi,
rigidamente definiti nei contenuti e nella sequenza temporale, bensi’
come tappe significative di un unico processo identificativo e
creativo, nelle quali si definiscono compiutamente particolari
momenti del processo medesimo: le caratteristiche qualitative e
funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle
prestazioni da fornire, progetto preliminare, gli elementi necessari
ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni,
progetto definitivo, il dettaglio dei lavori da realizzare ed il
relativo costo in modo da consentire che ogni elemento sia
identificabile in forma, tipologia, qualita’, dimensione e prezzo,
progetto esecutivo, (art. 16, commi 3, 4 e 5 della legge n.
109/1994).
L’individuazione di tali livelli e’ altresi’ strumentale
all’espletamento di particolari fasi dell’intero procedimento
tecnico-amministrativo; ad es., il preliminare costituisce il
raccordo tra la fase di programmazione e quella della progettazione
in quanto costituisce la base dell’elenco annuale ed e’ funzionale
all’avvio dell’appalto-concorso o della concessione; il definitivo e’
funzionale all’indizione di conferenze di servizi, all’avvio delle
procedure espropriative, ovvero all’espletamento dell’appalto
integrato, ecc.
Con la determinazione n. 4/2001 si e’ stabilito che la facolta’
espressamente riconosciuta al RUP di modificare i contenuti dei
singoli livelli progettuali, qualora lo ritenga necessario in
rapporto alla specifica tipologia e dimensione dei lavori da
progettare, non esclude che il RUP stesso possa contenere il numero
dei livelli progettuali, ma con precisi limiti in appresso meglio
indicati.
Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et
simpliciter di uno o piu’ livelli di progettazione quanto, piuttosto,
nel senso di una unificazione di piu’ livelli,…

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AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI – DETERMINAZIONE 22 novembre 2005

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