AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DELIBERAZIONE 19 Maggio 2004: Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o piu' sospensioni dei lavori, disposte - in esito a prescrizioni degli organi preposti alla tutela dei beni culturali - per l'esecuzione di campagne di indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilita' di limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a tale fattispecie. (Determinazione n. 9/2004). (GU n. 138 del 15-6-2004 | Edilone.it

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI – DELIBERAZIONE 19 Maggio 2004: Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o piu’ sospensioni dei lavori, disposte – in esito a prescrizioni degli organi preposti alla tutela dei beni culturali – per l’esecuzione di campagne di indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilita’ di limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a tale fattispecie. (Determinazione n. 9/2004). (GU n. 138 del 15-6-2004

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DELIBERAZIONE 19 Maggio 2004: Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o piu' sospensioni dei lavori, disposte - in esito a prescrizioni degli organi preposti alla tutela dei beni culturali - per l'esecuzione di campagne di indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilita' di limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a tale fattispecie. (Determinazione n. 9/2004). (GU n. 138 del 15-6-2004 )

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

DELIBERAZIONE 19 Maggio 2004

Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o piu’ sospensioni
dei lavori, disposte – in esito a prescrizioni degli organi preposti
alla tutela dei beni culturali – per l’esecuzione di campagne di
indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilita’
di limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a
tale fattispecie. (Determinazione n. 9/2004).

IL CONSIGLIO

Premesso che:
nell’ambito della propria attivita’, questa Autorita’ si e’ trovata
con una certa frequenza ad analizzare procedure d’appalto il cui
espletamento – in termini di rispetto dei tempi e dei costi di
esecuzione – e’ stato condizionato da rinvenimenti archeologici nel
sottosuolo e dalle conseguenti attivita’ di scavo e documentazione,
oltre che dalle ulteriori fasi di valutazione e di adozione degli
opportuni provvedimenti di conservazione; iniziative tutte che sono
nella competenza degli organi preposti alla tutela dei beni
culturali.
In particolare, nei suddetti casi e’ risultata ricorrente la
sospensione dei lavori di significativa durata, correlata non solo al
tempo materialmente necessario per lo svolgimento delle indagini
archeologiche, ma anche a quello successivo per la redazione ed
approvazione delle varianti in corso d’opera che tenessero conto del
valore dei ritrovamenti e della loro possibile fruizione o, quanto
meno, che ne salvaguardassero l’integrita’.
Aldila’ dei costi per le maggiori o diverse lavorazioni che a tal
fine si rendono necessarie, le procedure d’appalto per le quali si
concretizza l’evenienza in questione possono comportare impegni
economici imprevisti e ben piu’ significativi, in conseguenza delle
richieste delle imprese esecutrici dei lavori, che si estrinsecano
principalmente sotto forma di riserve iscritte, nei modi di legge,
sugli atti contabili ed incentrate sul calcolo degli oneri derivanti
dalla protratta gestione delle attivita’ lavorative di cantiere.
L’insorgenza di un simile contenzioso e’ sempre e comunque legata
ad una circostanza di oggettivo gravame per l’appaltatore, cui viene
precluso il dispiegamento compiuto di quella capacita’ organizzativa
che deve contraddistinguere ogni realta’ imprenditoriale e che si
esprime – nell’esecuzione delle opere aggiudicate – con un’accurata
programmazione temporale delle singole fasi di lavoro e delle
relative sovrapposizioni, delle forniture, dei noli e via dicendo, al
fine di ottimizzare i risultati economici della gestione
dell’appalto.
L’elevata probabilita’ che ad una sospensione dei lavori, disposta
a seguito di rinvenimenti archeologici (e protratta per il tempo
necessario a compiere le connesse indagini di scavo e documentazione)
faccia seguito la rappresentazione formale di una doglianza
dell’impresa, induce quindi a rilevare che il verificarsi della
fattispecie in questione si accompagna quasi sempre ad un
significativo aumento dei costi che la stazione appaltante dovra’
sopportare in dipendenza della controversia avviata, con le possibili
conseguenze che cio’ puo’ comportare in termini di giudizio da parte
dell’organo di magistratura contabile.
Ne deriva l’utilita’ di operare alcune riflessioni sul tema in
questione, al fine di valutare quali possano essere – nell’evenienza
di ritrovamenti archeologici a lavori iniziati e cioe’ «a cantiere
aperto» – le possibilita’ di limitare le ricadute negative di ordine
economico che tale occorrenza imprevista puo’ indurre sulla procedura
d’appalto in corso.
Tanto premesso, ravvisata l’esigenza e l’importanza di conoscere
l’avviso del Ministero dei beni e delle attivita’ culturali in ordine
alle possibili iniziative da intraprendere, ne sono stati sentiti i
rappresentanti nell’audizione disposta in data 21 aprile 2004.
In tale sede gli intervenuti hanno dettagliatamente rappresentato
che le problematiche evidenziate investono aspetti da tempo
all’attenzione del Ministero, il quale ha ben presente la necessita’
di mettere a punto regole capaci di consentire con pari efficacia
l’azione di tutela e la realizzazione degli appalti «con il minor
sacrificio degli operatori».

Ritenuto in diritto.
Una considerazione preliminare riguarda la natura dell’area sulla
quale e’ prevista la realizzazione dell’opera pubblica, intendendo
con cio’ se la stessa sia sottoposta o meno ad uno specifico vincolo
archeologico.
In caso affermativo, la normativa vigente prevede che l’organo
preposto alla tutela esprima il proprio parere – di norma in sede di
conferenza di servizi – al fine di chiarire alla stazione appaltante
se e a quali condizioni l’opera a farsi sia compatibile con i
principi sui quali si basa la conservazione del patrimonio culturale
e, nel contesto particolare, se l’esecuzione delle specifiche
categorie di lavoro previste dal progetto possa interferire con la
salvaguardia dei resti archeologici presumibilmente esistenti nel
sottosuolo.
Questa ipotesi, sufficientemente disciplinata nei suoi aspetti
procedurali, dovrebbe portare ad una conoscenza preventiva degli
elementi ostativi alla proficua esecuzione dei lavori, escludendo
percio’ (o, quanto meno, riducendo significativamente) la
possibilita’ che in corso d’opera si verifichino circostanze
impeditive connesse ai ritrovamenti archeologici, con gli effetti
negativi indicati in precedenza.
Appare evidente che il passaggio procedurale appena descritto,
benche’ articolato in forma semplice e «lineare», non puo’ garantire
alcun effetto realmente positivo se il rapporto fra la stazione
appaltante e l’organo preposto alla tutela non risulta improntato
alla massima collaborazione, diligenza e chiarezza.
Per fare un esempio concreto, se l’amministrazione che ha indetto
la Conferenza di servizi presenta in quella sede un progetto privo
degli opportuni approfondimenti di dettaglio in ordine alla tipologia
ed alle caratteristiche geometriche delle strutture di fondazione,
non consentira’ l’espressione di un parere compiuto da parte del
rappresentante della competente soprintendenza archeologica, oppure
ne potra’ ottenere un assenso condizionato alla esecuzione – in corso
d’opera – dei necessari saggi e della correlata valutazione dei
risultati, senza percio’ conseguire alcun risultato utile ad evitare
interferenze tra svolgimento della fase esecutiva dell’appalto ed
azione di tutela dei beni archeologici eventualmente presenti.
La Soprintendenza archeologica competente per territorio, per
contro, non puo’ esimersi dal rappresentare in maniera esaustiva le
esigenze derivanti dalle proprie attribuzioni, senza pero’
dimenticare che il proprio parere interviene nell’ambito di una
procedura d’appalto, la cui finalita’ e’ la costruzione di un’opera
pubblica da realizzarsi attraverso un’attivita’ uniformata ai criteri
di cui all’art. 1 della legge n. 109/1994.
Questo non puo’ – ovviamente – significare che gli organi preposti
alla tutela debbano improntare la loro azione riferendosi unicamente
al rispetto dei principi di efficienza, efficacia, tempestivita’ ed
economicita’ dell’azione amministrativa in materia di appalti.
Difatti, la tutela dei beni archeologici e, piu’ in generale, di
quelli culturali, ha il fine di garantire la fruizione, anche per le
generazioni future, di un patrimonio universale ed inestimabile, la
cui conservazione assume un valore che prescinde da qualsiasi
monetizzazione e si pone – oggettivamente – come principio superiore
a quelli indicati dall’art. 1 della legge n. 109/1994 e percio’
prevalente su di essi.
Risulta tuttavia piu’ facile il tentativo di coniugare l’esercizio
di ogni necessaria azione di tutela nell’eventualita’ di ritrovamenti
archeologici ed il rispetto di tempestivita’ ed economicita’ nella
procedura d’appalto allorquando – in un’ottica di comprensione dei
rispettivi limiti di competenza e margini di operativita’, anche
finanziaria – viene assicurata la conoscenza reciproca e preventiva
di tutti gli elementi utili alla valutazione delle problematiche da
affrontare, nonche’ delle difficolta’ connesse.
Ad avviso del competente Ministero – che considera parimenti
essenziale l’azione preventiva – un’opzione praticabile potrebbe
essere quella di «istituzionalizzare» la presenza dei tecnici della
Soprintendenza sin dalle prime fasi della progettazione, con il
risultato di garantire l’approccio metodologico piu’ idoneo e
l’adozione delle proprie determinazioni su basi conoscitive certe,
evitando di restringere l’espressione del parere di competenza
all’unica sede della Conferenza di servizi, in esito alla quale
scaturisce – quasi inevitabilmente – un’autorizzazione subordinata
all’esecuzione di successivi accertamenti.
In sostanza, l’amministrazione dei BB. e delle AA.CC. delinea ed
auspica l’affermazione di un ruolo differente per le Soprintendenze,
superando quello «autorizzatorio» o «censorio», per rivestire quello
di piena collaborazione e di corresponsabilita’; in tal senso, la
recente attuazione di alcune iniziative «pilota» di collaborazione
con altri enti avrebbe gia’ consentito di sperimentare una gestione
dell’appalto piu’ attenta alle reciproche esigenze.
Comunque, pur nell’ipotesi di una collaborazione anticipata alla
fase della progettazione preliminare, non e’ infrequente che
sopravvenga la necessita’ dell’esecuzione di indagini o campagne di
scavo preventive, cui consegue l’esigenza del reperimento delle
risorse economiche per dare seguito alle stesse.
In proposito e’ noto come le Soprintendenze …

[Continua nel file zip allegato]

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