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AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE – DETERMINAZIONE 26 luglio 2006

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE - DETERMINAZIONE 26 luglio 2006 Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di lavori pubblici. Decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, articolo 131 del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006. (Determinazione n. 4/06). (GU n. 185 del 10-8-2006)

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E
FORNITURE

DETERMINAZIONE 26 luglio 2006

Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti
di lavori pubblici. Decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003, articolo 131 del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile
2006. (Determinazione n. 4/06).

G.E.906.05
IL CONSIGLIO
Premessa.

Da parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono
stati chiesti chiarimenti in ordine all’applicazione del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003. Diversi dubbi interpretativi
sono stati evidenziati soprattutto in riferimento all’art. 7 di detto
decreto del Presidente della Repubblica n. 222, riguardante la stima
dei costi della sicurezza.
I quesiti sono stati posti in particolare su:
l’attualita’ del metodo di calcolo dei costi della sicurezza gia’
proposto dall’Autorita’ nella determinazione n. 2/2001;
l’ascrivibilita’ del costo delle opere provvisionali (e in
particolare dei ponteggi) ai costi della sicurezza.
Alla luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli
argomenti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri,
l’Autorita’ ha ravvisato l’esigenza di un nuovo pronunciamento sulla
materia, gia’ oggetto di numerose determinazioni (determinazioni
numeri 12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003).
Allo scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi
sollevati nei quesiti e sulle altre problematiche derivanti
dall’entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003, il consiglio dell’Autorita’ ha deciso di procedere a una
audizione delle rappresentanze delle categorie e degli organi
istituzionali interessati alla tematica.
All’audizione, tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso
parte i rappresentanti delle seguenti amministrazioni ed
associazioni: i Ministeri della salute, del lavoro e delle politiche
sociali, delle infrastrutture e trasporti, la Commissione salute
delle regioni e province autonome, i Consigli nazionali degli
architetti, degli ingegneri, dei geometri e dei periti edili e
industriali, l’ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL,
FILCA-CISL, FILLEA-CGIL.
In sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il
proprio avviso sulle questioni in argomento, anche attraverso la
produzione di memorie scritte; tra gli altri, il rappresentante della
Conferenza delle regioni e delle province autonome ha presentato un
documento contenente le «Linee guida per l’applicazione del decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003» redatte di concerto dal
«Coordinamento tecnico delle regioni e delle province autonome della
prevenzione nei luoghi di lavoro» della Commissione salute e dal
gruppo di lavoro «Sicurezza appalti pubblici» di ITACA, organi di
coordinamento della suddetta Conferenza. Tale documento ha gia’ avuto
ampia diffusione tramite le riviste specializzate ed e’ stato accolto
favorevolmente dagli operatori del settore.
Inquadramento normativo.
Sulla sicurezza nei cantieri – materia al centro dell’attenzione
dell’opinione pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che
frequentemente si ripetono – le disposizioni contenute nel decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003 costituiscono
l’attuazione della previsione dell’art. 31, comma 1 della legge n.
109/1994, e successive modificazioni, e rappresentano lo snodo
attuale di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di
costo della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si e’
prestato a molteplici interpretazioni.
Si e’ passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico
dell’impresa le incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori
sul cantiere (v. l’art. 18, comma 8 della legge n. 55/1990) al
diverso sistema, nel quale i costi della sicurezza sono stati esclusi
dal ribasso d’asta e gli stessi margini di sicurezza sono stati
ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo grado di
protezione possibile, in conformita’ ai principi fondamentali del
nostro ordinamento.
La sicurezza dei lavoratori e’ infatti materia di elevata rilevanza
sociale che trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41,
comma 2) e nel diritto comunitario. Come significativo fattore di
garanzia del diritto alla salute, costituisce bene inderogabile a
rilevanza pubblicistica e in quanto tale sottratto alla
disponibilita’ di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti in
applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti.
Coerentemente a tali principi, la legge n. 415/1998, modificativa
della n. 109/1994, per quanto riguarda i lavori pubblici, e il
decreto legislativo n. 528/1999, di modifica del decreto legislativo
n. 494/1996, per tutte le tipologie di lavori, hanno introdotto nella
normativa nazionale la regola secondo cui, a garanzia della sicurezza
e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle
misure di sicurezza, degli apprestamenti, dei dispositivi di
protezione collettiva ed individuale, previsti nei piani, deve essere
determinato nel dettaglio, e’ sottratto alla competizione del mercato
e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante esclusione
dallo sconto o ribasso d’asta.
Pertanto, i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici,
debbono essere preventivamente quantificati gia’ nella fase
progettuale, evidenziati in modo distinto nei bandi di gara (cfr.
art. 31 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) ed
esclusi dal ribasso, come ricordato.
L’art. 12 del decreto legislativo n. 494/1996 e l’art. 41 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 hanno indicato la
stima dei costi della sicurezza come uno degli elementi essenziali
del piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che, come e’ noto, e’
di competenza del coordinatore della progettazione nominato dalla
S.A. e fa parte dei documenti contrattuali.
Anche il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano
sostitutivo (PSS), nei casi in cui e’ richiesto, fanno parte dei
documenti contrattuali. In assenza dei piani di sicurezza previsti
dalla norma i contratti di appalto o concessione sono nulli.
La definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani,
quindi, in base alle norme citate e alla luce dell’art. 31, comma 2
della legge n. 109/1994, ha valenza contrattuale.
Occorre inoltre evidenziare che l’art. 31 prevede che vadano
«evidenziati nei bandi di gara» per l’esclusione dal ribasso anche i
costi derivanti dal POS e dal PSS, nonostante tali documenti vengano
redatti dopo l’aggiudicazione a cura dell’impresa aggiudicataria.
I contenuti di detto art. 31 della legge n. 109/1994 sono stati
riprodotti integralmente nell’art. 131 del nuovo codice dei contratti
pubblici approvato con il decreto legislativo n. 163 del 12 aprile
2006 (in vigore dal 1° luglio 2006), che, in parte qua, ha sostituito
l’art. 31.
Tuttavia il comma 1 dell’art. 131 prevede, come sostanziale
diversita’ rispetto all’art. 31, l’autorizzazione al Governo di
introdurre le modifiche «… necessarie al testo del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003».
Sulla base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in
ambito tecnico e giuridico interpretazioni non univoche su cosa debba
intendersi nello specifico per «costo della sicurezza» e,
soprattutto, sui relativi criteri di computo.
La riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva ne’ puo’
prescindere da alcune disposizioni della normativa dei lavori
pubblici.
In primis, l’art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, in base al quale la composizione del prezzo unitario di
ogni lavorazione comprende una aliquota «percentuale per le spese
relative alla sicurezza» (comma 2, lettera b).
Anche nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la
spesa per eseguire in sicurezza ogni singola lavorazione e’ stata
inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa.
L’art. 34 del regolamento n. 554/1999 andava letto in collegamento
con l’art. 5 del capitolato generale sui lavori pubblici di cui al
decreto ministeriale n. 145/2000.
Quest’ultimo elenca le voci comprese nel prezzo dei lavori e
percio’ a carico dell’appaltatore: tra queste sono riferibili in
senso lato alla sicurezza quelle di cui alle lettere «a», «c» ed «i».
Dall’art. 5 discende(va) dunque che le spese per opere
provvisionali e per quant’altro sia direttamente strumentale
all’esecuzione dei lavori, cosi’ come quelle per l’impianto e la
manutenzione del cantiere e il suo adeguamento al decreto legislativo
n. 626/1994, erano da corrispondere all’appaltatore col prezzo
contrattuale, mediante le spese generali e, quindi, soggette a
ribasso.
Le due norme succitate delineavano pertanto una distinzione: da un
lato, i costi imputabili alla sicurezza in senso stretto, inclusi nei
prezzi unitari delle varie lavorazioni, da evidenziare nei bandi ed
esclusi dal ribasso; dall’altro, altre voci di spesa riferibili alla
sicurezza (ponteggi, allestimento cantiere, etc.), che per il nesso
di strumentalita’ con l’esecuzione dei lavori, erano tuttavia inclusi
nelle spese generali e dunque assoggettati a ribasso d’asta.
Un contributo su tali aspetti e’ stato offerto dall’Autorita’ con
le determinazioni numeri 37/2000 e 2/2001 con le quali e’ stato
proposto un metodo di calcolo dei costi della sicurezza applicabile
sino…

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