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Decreto Legislativo 19 dicembre 1994, n. 758: modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro. Estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro. L'istituto della cosiddetta ”prescrizione obbligatoria“, della ”diffida“ e della ”disposizione“. Aspetti operativi.
Circolare Ministeriale

PremessaI capi I e II del decreto legislativo 19 dicembre 1994,
n. 758 contengono le norme più significative delle innovazioni
apportate dallo stesso decreto al diritto penale del lavoro. Per la
materia della sicurezza e dell’igiene del lavoro sono state inasprite
le sanzioni con il precipuo intento di indurre i destinatari delle
norme stesse, attraverso la prospettazione di pene più gravi, a
rispettare le disposizioni dettate a tutela dell’integrità
fisica e psichica dei lavoratori ma nel contempo, si è
riconosciuto che lo stesso scopo ultimo di osservanza delle norme a
tutela dei prestatori di lavoro può essere conseguito mediante
meccanismi finalizzati ad incentivare i comportamenti di
regolarizzazione della condotta inadempiente.Il decreto legislativo in
questione attribuisce, pertanto, al comportamento riparatore rilevanza
giuridica estintiva dall’illiceità penale ed introduce
un’articolata procedura (artt. 20-24) per l’attuazione di tale
comportamento riparatore sotto il controllo dell’autorità
amministrativa (organo di vigilanza) e di quella giudiziaria (pubblico
ministero). Almeno, per la materia della sicurezza ed igiene del
lavoro ha trovato quindi una sistemazione organica quell’intervento
autoritativo degli organi di vigilanza, che si esprimeva attraverso la
”diffida“ (art. 9 D.P.R. n. 520 del 1955), di cui erano
controversi gli effetti sospensivi sul processo penale e le
conseguenze sulla punibilità del reato. Si richiamano,
comunque, al riguardo le direttive impartite da questo Ministero
(circolare n. 73/93 del 26.7.1993), che si riportano alle conclusioni
cui, dopo notevoli contrasti, è pervenuta la Cassazione penale,
a sezioni unite, secondo la quale la diffida non sospende l’azione
penale e l’ottemperanza ad essa non estingue il reato (sentenza n.
1228 del 6 novembre 1992).La ”prescrizione“, disciplinata
dall’art. 20 e seguenti del decreto legislativo in esame, ha, di
conseguenza, sostituito il su richiamato istituto della diffida, pur
mantenendone sostanzialmente la finalità principale, costituita
dallo scopo di eliminare la situazione di fatto che determina la
violazione. Detta diffida resta, comunque, come potere affidato agli
ispettori del lavoro in settori diversi da quello, ora espressamente
regolato, della sicurezza ed igiene del lavoro (così come resta
il potere di ”disposizione“ di cui agli artt. 10 e 11 del
D.P.R. 19 marzo 1955 n. 520), con le limitazioni e le modalità
di applicazione, cui si accennerà in seguito.Premesso quanto
sopra, occorre far subito rilevare che l’art. 19 del decreto
legislativo n. 758 fornisce la definizione delle nozioni di
”contravvenzione“ e di ”organo di vigilanza“,
ai limitati ed esclusivi effetti dell’applicazione delle nuove norme
dettate a proposito della ”prescrizione di
regolarizzazione“.Per ”contravvenzione“ devono
intendersi i reati in materia di sicurezza ed igiene del lavoro puniti
con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, previsti dai
testi normativi indicati nell’allegato I al decreto legislativo.
L’elencazione è tassativa e ricomprende non solo disposizioni
finalizzate in via primaria a tutelare la sicurezza e l’igiene del
lavoro, ma anche alcune norme che, in ogni caso, assumono rilevanza in
ordine a detto settore, come ad esempio, quelle contenute nella legge
17 ottobre 1967, n. 977 in tema di tutela dei minori o quelle per la
disciplina dell’orario di lavoro in particolari attività
produttive (legge 22 marzo 1908, n. 105) o ai fini della parità
di trattamento tra uomini e donne (legge 9 dicembre 1977, n. 903).Per
”organo di vigilanza“, sempre per i limitati obiettivi di
cui si è detto, devono intendersi gli ispettori facenti capo
alle aziende sanitarie locali, menzionati dall’art. 21 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, ma
altresì quegli altri organi ai quali, in ambiti specifici,
fonti diverse conferiscono il medesimo dovere di vigilare
sull’osservanza di norme che, in via diretta o mediata, sono comunque
posti a salvaguardia della sicurezza del lavoro. Per quanto riguarda
l’Ispettorato del lavoro, la qualità di ”organo di
vigilanza“, agli effetti in considerazione discende da normative
che o contemplano attività di prevenzione e vigilanza in
materia di sicurezza del lavoro a competenza statale riservata (vedasi
al riguardo, circ. Min. lav. n. 108 del 1 ottobre 1982), o
attribuiscono espressamente all’Ispettorato del lavoro medesimo,
attesa la peculiarità dei suoi compiti istituzionali, funzioni
specifiche, peraltro anche ribadite da recenti testi normativi (vedasi
ad esempio, in merito, il D.P.R. n. 365 del 30 aprile 1994, che
disciplina il procedimento di autorizzazione all’impiego di minori in
lavori nel settore dello spettacolo).L’Istituto della prescrizioneLa
prescrizione di cui agli artt. 20 e seguenti del decreto legislativo
n. 758 viene emessa dall’organo di vigilanza nell’esercizio non
già di funzioni amministrative bensì nell’esplicazione
di funzioni di polizia giudiziaria.Essa, infatti, consegue
all’accertamento di violazioni che costituiscono reato ed è
finalizzata anche ad impedire che l’illecito abbia prosecuzione,
situazione questa che rientra pienamente nell’attività di
polizia giudiziaria come descritta dall’art. 55 c.p.p.Eventuali
doglianze contro di essa e quindi contro la prescrizione, non possono
pertanto che essere sottoposte al pubblico ministero, nella sua
qualità di autorità alla cui direzione e vigilanza
è ricondotta ad unità tutta l’attività di polizia
giudiziaria.La prescrizione di cui trattasi consiste in un atto
scritto emanato dall’organo di vigilanza con il quale si impartiscono
le direttive per porre rimedio all’irregolarità riscontrata.
Essa deve quindi indicare, nel modo più completo e specifico
possibile, le operazioni da eseguire allo scopo di ”eliminare la
contravvenzione accertata“, vale a dire proprio per esigere la
pronta reintegrazione dell’ordine giuridico violato e la soppressione
degli effetti negativi conseguenti alla violazione.Va tenuto, infatti,
presente al riguardo, che le violazioni alle norme di sicurezza,
costituendo normalmente ”reati di pericolo commessi mediante
omissione“, determinano una situazione antigiuridica che
comporta la ”messa in pericola“ o ”lesione
potenziale“ del bene giuridico assunto ad oggetto della tutela
penale (la vita o l’integrità psico-fisica degli addetti ad
attività lavorativa).In presenza, pertanto, di reati che si
qualificano come ”permanenti“, in quanto la violazione
rimane in essere fino a quando non venga eliminata mediante un
adeguamento alle prescritte o necessarie misure cautelari, appare
opportuno anzi doveroso il ricorso alla prescrizione.In presenza,
invece, di reato ”istantanei“ (quelli per i quali
l’obbligato non è più in potere di far cessare lo stato
di antigiuridicità, già determinato dalla condotta
commissiva ed omissiva, che ha leso in modo definitivo l’interesse
tutelato dalla norma) o, ”rectius“, di reati non
più suscettibili di ”sanatoria“ o
”regolarizzazione“, per l’organo di vigilanza sussiste
essenzialmente l’obbligo di riferire, senza ritardo, al pubblico
ministero, la notizia di reato inerente alla contravvenzione, ai sensi
di quanto dispone l’art. 347 c.p.p. (obbligo, questo, che ricorre
comunque, in ogni caso, anche nell’ipotesi in cui si possa e si debba
far ricorso all’istituto della prescrizione), ferma restando, si
intende, la possibilità di imporre, ricorrendone l’esigenza,
tutte le misure ”atte a far cessare il pericolo per la sicurezza
o per la salute dei lavoratori durante il lavoro“, proprio come
dispone il terzo comma dell’art. 20 del decreto legislativo in
considerazione.Si prenda in esame, ad esempio, al riguardo, la
fattispecie di cui all’art. 48 del D.P.R. n. 303 del 1956 in tema di
notifica di nuovi impianti, dalla cui formulazione si evince
chiaramente che l’obbligo di notifica deve essere eseguito nell’ambito
di un periodo di tempo ben determinato (prima di costruire, ampliare
od adottare un edificio o locale da adibire a lavorazioni
industriali).In caso di inosservanza del suddetto obbligo
(cioè, se venga utilizzato e quindi adibito a lavorazioni
industriali l’edificio o il locale, senza la preventiva notifica),
appare evidente come anche l’eventuale tardiva assunzione del
comportamento dovuto precluda ormai al trasgressore la
possibilità di determinare la cessazione dello stato
antigiuridico posto in essere e quindi di rimuovere il pregiudizio
arrecato all’interesse tutelato, che consiste per l’appunto nella
circostanza che si è prodotta una situazione di fatto che
l’ordinamento aveva, per ovvi e diversi motivi, diritto di impedire e
che comunque non doveva realizzarsi senza la preventiva e qualificata
valutazione dell’organo preposto ai controlli.Ed è quindi
altrettanto evidente che, nell’ipotesi in considerazione, non appare
possibile una regolarizzazione della situazione e, di conseguenza,
l’eliminazione della contravvenzione accertata, che dovrà
essere solo notiziata, per il prosieguo dell’azione penale, alla
competente autorità giudiziaria che potrà ovviamente
valutare, ai fini dell’applicazione dell’art. 162 bis del codice
penale, eventuali tardivi adempimenti con cui si dovessero far
cessare, da parte del trasgressore, le conseguenze dannose o
pericolose…

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