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Urbanistica ed edilizia: Ristrutturazione

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L’attività di ristrutturazione, può attuarsi attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati, ben potrebbero ricondursi ad altre tipologie edilizie. L’elemento caratterizzante, però, è la connessione finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate partitamente ma valutate nel loro complesso al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo. Inoltre, dalle disposizioni legislative (artt.10 comma 1 lett.c) e 22 comma 3 lett.a) DPR n. 380/01) si deduce che sono sempre realizzabili previa mera denunzia di inizio dell’attività le ristrutturazioni edilizie di portata minore: quelle cioè che determinano una semplice modifica dell’ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica (diverse da quelle descritte nell’art.10 comma 1 lett.c) DPR n.380/01 che possono incidere sul carico urbanistico). CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, Sentenza n. 20149 del 13/05/2009 (Ud. 11/02/2009).


UDIENZA 11.02.2009

SENTENZA N. 263

REG. GENERALE n.035158/08

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
/Sez. III Penale/

Composta dagli Ill.mi Signori

Dott. Pierluigi ONORATO Presidente
Dott. Alfredo TERESI Consigliere
Dott. Claudia SQUASSONI Consigliere
Dott. Mario GENTILE Consigliere
Dott. Silvio AMORESANO Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso proposto da:

1) Meraviglia Isidoro nato il 17.12.1939

– avverso l’ordinanza del 22.7.2008 del Tribunale di Savona

– sentita la relazione fatta dal Consigliere Silvio Amoresano

– sentite le conclusioni del P.G., dr. Gioacchino Izzo, che ha chiesto l’annullamento senza rinvio dell’ordinanza impugnata.

– sentito il difensore, avv. Alberto Barletta, in sostituzione dell’ avv. Fausto Mazzitelli, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

OSSERVA

1) Con provvedimento in data 1.7.2006 il GIP del Tribunale di Savona disponeva sequestro preventivo dell’immobile sito nel Comune di Alassio, contrada San Rocco, di proprietà della “CIDA srl”, rappresentata da Meraviglia Salvatore, ipotizzando a carico del predetto i reati di cui agli artt.181 D.L.vo 42/2004 e 44 DPR 380/01 per aver, in assenza di autorizzazione ambientale e di permesso di costruire, eseguito lavori di ristrutturazione e sistemazione interna diretti a modificare la destinazione d’uso del predetto immobile da residenziale turistico a residenziale civile.

Con ordinanza del 3.10.2006 il Tribunale del riesame di Savona confermava provvedimento di sequestro.

A seguito di ricorso del Meraviglia, questa Corte sez.3, con sentenza del 7.12.2006, annullava l’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Savona, rilevando che gli interventi di ristrutturazione o manutenzione, comportanti modificazioni della destinazione d’uso nell’ambito di categorie omogenee, qualora realizzati fuori del centro storico, richiedono solo la denuncia di inizio attività, a meno che non determinino la modificazione della sagoma dell’edificio o l’aumento delle superfici o delle unità abitative. Risultava ipotizzata la semplice modificazione della destinazione d’uso nell’ambito della categoria residenziale, senza precisare se l’immobile ricadesse o no nel centro storico (c.d.zona A) e, comunque, se ricorressero modificazioni non autorizzate del numero delle unità immobiliari, della sagoma, dei volumi.

In sede di rinvio il Tribunale di Savona, con ordinanza in data 5.6.2007, accogliendo la richiesta di riesame, annullava il provvedimento di sequestro preventivo, rilevando che l’immobile non era collocato in zona A e che, non sussistendo, congiuntamente, le altre condizioni previste dall’art.10 comma 1 lett.c) DPR 380/01, l’intervento non aveva rilevanza penale.

A seguito di ricorso del Procuratore della Repubblica di Savona, il quale assumeva che gli interventi edilizi riguardavano sia l’aumento delle unità abitative, sia la sagoma sia i prospetti esterni dell’edificio, questa Corte sezione 4, con sentenza del 17 gennaio 2008, annullava l’ordinanza in questione, rinviando per nuovo esame al Tribunale di Savona. Non era stata data, invero, una risposta persuasiva in ordine alla effettiva natura dell’intervento, dal momento che già durante il sopralluogo effettuato dalla p.g. nel maggio 2006 era stata accertata la realizzazione di 49 unità abitative distinte e separate tra loro, nonché dei connessi impianti di servizio interni ed esterni; né si era tenuto conto della legislazione regionale (L.R. Liguria n.25/1995) che in relazione alla determinazione degli oneri di urbanizzazione distingue, considerandole categorie diverse, quella residenziale da quella indicata “turismo”, né del piano urbanistico di Alassio.

Il Tribunale di Savona, in data 22.7.2008, respingeva la richiesta di riesame, confermando il provvedimento di sequestro preventivo del GIP dell’1.7.2006.

Dopo aver riepilogato la vicenda processuale e ricordato la giurisprudenza della Corte di Cassazione (in particolare la sentenza n.24096/08 del 7.3.2008), riteneva il Tribunale che gli interventi di ristrutturazione edilizia necessitano sempre di permesso di costruire quando comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, che sia la legislazione regionale che le norme di attuazione del PUC di Alassio individuano la categoria funzionale residenziale come nettamente distinta da quella turistico alberghiera; che l’intervento eseguito aveva quindi rilevanza penale, potendosi ipotizzare anche la più grave fattispecie di lottizzazione abusiva.

2) Propone ricorso per cassazione il Meraviglia, a mezzo del difensore.

Dopo aver ricordato le varie pronunce del Tribunale del riesame e della Cassazione, denuncia con il primo motivo la violazione di legge in relazione agli artt.3, 10, 22, 37 e 44 DPR 380/01. L’art.10 T.U. (in combinato disposto con gli artt.22, 37, ultimo comma e 44 comma 2 bis) chiaramente e senza possibilità di equivoci assoggetta a permesso di costruire (e quindi a sanzione penale) solo gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino un aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino “mutamento della destinazione d’uso”.

La distinzione tra “mutamento di destinazione d’uso” tra categorie differenti e mero “mutamento d’uso” all’interno di una stessa categoria funzionale è insostenibile sotto il profilo giuridico e logico (l’unico penalmente rilevante è quello tra categorie diverse). Non è condivisibile pertanto quanto affermato con la sentenza n.24096/08 della sez.3 della Corte di Cassazione.

L’eventuale inadeguatezza dell’apparato sanzionatorio in relazione a determinate condotte può solo essere oggetto di rimessione alla Corte Costituzionale. La considerazione che gli interventi di manutenzione e restauro non possono dar luogo a mutamenti di destinazione d’uso e che quindi detto mutamento dovrebbe essere soggetto a permesso di costruire (anche) in caso di ristrutturazione pur se al di fuori delle zone A, è argomento solo suggestivo e potrebbe anche esso essere oggetto di censura di incostituzionalità della norma.

Con il secondo motivo denuncia la violazione di legge in relazione agli artt.3, 10, 22, 37 e 44 T.U.380/01 ed alla L.R. n.25/1995 e agli artt.3, 25 e 117 Cost., laddove l’ordinanza impugnata attribuisce rilevanza alla legislazione regionale nell’individuazione di ulteriori attività edilizie (tra cui i mutamenti di destinazione) come soggette a permesso di costruire e quindi, in caso di violazione, a sanzione penale. L’ambito della rilevanza penale, infatti, non può essere modificato dalla legislazione regionale stante la riserva di legge statale in materia di ordinamento penale (artt. 25 e 117 Cost.). L’art.22 DPR cit., nel consentire alle Regioni di estendere o ridurre l’ambito della DIA, precisa che restano ferme le sanzioni penali di cui all’art.44.; così come l’art.10, nel consentire alle Regioni di ampliare o restringere l’ambito del permesso di costruire precisa che la violazione di tali norme non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art.44.

Con il terzo motivo denuncia ulteriore violazione di legge in relazione alla L.R. n.25/1995 che non può avere alcuna incidenza, sia perché precedente al T.U. 380/2001 , sia perché essa riguarda soltanto i contributi di costruzione, e può avere quindi un effetto di (ri)penalizzazione.

Con il quarto motivo denuncia ulteriore violazione di legge non determinando, comunque, l’intervento /de quo/ (mutamento da edificio ricettivo residenziale a normale residenza) l’alterazione dell’assetto urbanistico – quanto ad incidenza sugli standard urbanizzativi- da cui l’indirizzo giurisprudenziale richiamato dall’ordinanza impugnata fa derivare il mutamento di destinazione d’uso assentibile con permesso di costruire. Con il quinto motivo denuncia la violazione di legge in relazione al Piano urbanistico, dal momento che le residenze turistiche sono poste nella categoria non degli alberghi ma della case per vacanze, il cui passaggio a residenza viene reputato indifferente quanto al carico insediativo.

Con memoria deposita in data 27.1.2009 il difensore del Meraviglia si riporta a tutti i motivi di ricorso, sottolineando ancora una volta che il mutamento di destinazione d’uso non solo è avvenuto tra categorie urbanistiche omogenee (all’interno della categoria residenziale), ma che esso è assolutamente indifferente per quanto concerne l’assetto urbanistico e gli eventuali interventi di urbanizzazione. Inoltre il chiaro tenore dell’art.10 DPR 380/01, contrariamente a quanto ritenuto dalla S.C. con la sentenza n.24096/2008, che il Tribunale sembra condividere, esclude rilevanza penale alle ipotesi di ristrutturazioni edilizie, comportanti il solo mutamento della destinazione d’uso, effettuate fuori dai centri storici (zone omogenea A).

Nel caso tale unica possibile letterale interpretazione venga ritenuta viziata di irragionevolezza, gli atti andrebbero inviati alla Corte Costituzionale, previa eventuale rimessione alle sezioni unite stante il contrasto giurisprudenziale esistente sul punto.

3) Il ricorso è infondato e va, pertanto, rigettato.

3.1) Nel presente giudizio di legittimità, che fa seguito a ben due sentenze di annullamento con rinvio, occorre fondamentalmente accertare se il giudice di rinvio abbia o no osservato la regola dettata dall’art. 627 c.p.p., comma 3, (“il giudice di rinvio si uniforma alla sentenza della Corte di cassazione per ciò che concerne ogni questione di diritto con essa decisa”) e dall’art. 173 disp. att. c.p.p., comma 2, (“nel caso di annullamento con rinvio, la sentenza enuncia specificamente il principio di diritto al quale il giudice di rinvio deve uniformarsi”). Va, inoltre, ricordato che dalla giurisprudenza di legittimità è stato chiarito che “la Cassazione risolve una questione di diritto quando giudica inadempiuto l’obbligo della motivazione, onde il giudice di rinvio, pur conservando la libertà di determinare il proprio convincimento di merito mediante un’autonoma valutazione della situazione di fatto relativa al punto annullato e con gli stessi poteri dei quali era titolare il giudice il cui provvedimento è stato cassato, è tenuto a giustificare il proprio convincimento secondo lo schema implicitamente o esplicitamente enunciato nella sentenza di annullamento: con la conseguenza che lo stesso giudice di rinvio resta vincolato al compimento di una determinata indagine, in precedenza omessa, di determinante rilevanza ai fini della decisione, ovvero, ancora, all’esame, non effettuato, di specifiche istanze difensive incidenti sul giudizio conclusivo ( Cass.sez,1 n. 7963 del 15.1.2007; Cass.sez. 1 n.43685 del 13.112007; Cass., Sez. 1^, 7 maggio 1998, Di Iorio, rv. 210791; Sez. 6^, 7 febbraio 1995, Grande, rv. 201266).

3.2) Tanto premesso, il Tribunale del riesame nell’ordinanza impugnata si è attenuto ai principi ed alla “direttive” contenuti in entrambe le sentenze di annullamento, ritenendo la rilevanza penale dell’intervento eseguito e che quindi legittimamente fosse stato disposto il sequestro preventivo.

Con la seconda sentenza di annullamento del 17.1.2008, invero, si evidenziava espressamente che il Tribunale di Savona “dovrà attenersi ai principi dianzi enunciati ed a quelli affermati con la precedente sentenza di annullamento per verificare la legittimità del provvedimento di sequestro preventivo, limitandola a tal uopo al controllo di compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, precludendo cioè ogni valutazione di merito riguardante la sussistenza degli indizi di colpevolezza e la gravità degli stessi.”

Con la prima sentenza di annullamento del 7.12.2006 era stato ricordato che, secondo la ricostruzione fattuale (peraltro non contestata) del provvedimento di sequestro, nel luglio 2002 la CIDIA srl proprietaria dell’immobile aveva presentato una DIA per opere interne di manutenzione, consistenti nella eliminazione di parti comuni e nella realizzazione di nuove unità abitative. Il 1° gennaio 2003 -la società aveva presentato richiesta di concessione edilizia, da intendersi come integrativo della DIA, per poter realizzare opere consistenti in un aumento di volumi per potenziare l’offerta alberghiera. Nel luglio 2003 era presentata ulteriore richiesta di concessione edilizia, sempre ad integrazione della DIA, in cui veniva indicato l’aumento di alcune unità abitative, con la medesima finalità di potenziare l’offerta alberghiera. La Commissione edilizia integrata esprimeva parere favorevole a condizione che la società “ottenesse la classificazione alberghiera”. Nel dicembre 2000, infine, erano presentate 49 domande di condono edilizio, relative a 4 unità abitative ottenute dalla trasformazione di parti comuni della residenza turistico-alberghiera, e dalla trasformazione di 45 residenze turistiche alberghiere in alloggi destinati a civili abitazioni. Tanto premesso in fatto e ricordate le disposizioni normative vigenti di cui al DPR 380/01, la sentenza 7.12.2006 richiamava la giurisprudenza precedente, secondo cui le opere interne e gli interventi di ristrutturazione edilizia, come pure quelli di manutenzione ordinaria o straordinaria, ogniqualvolta comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie d’interventi funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico e, qualora debbano essere realizzati nei centri storici, anche nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d’uso all’interno di una categoria omogenea, come ad esempio quella industriale o residenziale, richiedono il permesso di costruire. Gli stessi interventi di ristrutturazione o manutenzione, comportanti modificazioni della destinazione d’uso nell’ambito di categorie omogenee, qualora siano realizzati fuori del centro storico richiedono solo la denuncia di inizio attività”. Veniva, inoltre, ricordato che la lottizzazione cd. materiale non presuppone necessariamente il compimento di opere su un suolo inedificato, ma può verificarsi anche attraverso la modificazione della destinazione d’uso di un edificio già esistente (la sentenza n.6990 del 2006 della stessa 3 sezione aveva recepito tale orientamento proprio con riferimento alla modificazione di un albergo in civili abitazioni in contrasto con il piano di lottizzazione).

Essendo carente l’analisi motivazionale su tali punti, l’ordinanza impugnata veniva annullata con rinvio al Tribunale di Savona, non solo per accertare se l’immobile ricadesse nella zona A (cioè se si trovasse all’interno del centro storico), ma anche se, “a prescindere dalla modificazione della destinazione d’uso, ricorrano comunque le altre condizioni dianzi richiamate: modificazioni non autorizzate del numero delle unità immobiliari, modificazione della sagoma, dei volumi, ecc.. Con riguardo al reato di cui al capo a) dovrà accertare se, in relazione alla modificazione della destinazione d’uso sia stato o no alterato l’aspetto esteriore dell’edificio”.

Il Tribunale si limitava, in sede di rinvio, ad accertare che l’immobile non ricadeva nella zona A. Soltanto genericamente invece escludeva che ricorressero, congiuntamente, le altre condizioni previste dall’art.10 comma 1 lett.c) DR 380/01. Con l’ulteriore sentenza di annullamento del 17 gennaio 2008 veniva, pertanto, censurata l’ordinanza emessa dal Tribunale, che aveva sostanzialmente eluso il /decisum /della prima sentenza. Si ribadiva infatti che, sul piano fattuale, era stato accertato nel corso del sopralluogo eseguito dalla p.g. nel maggio 2006 che erano state realizzate 49 unità abitative distinte e separate tra loro, oltre che i connessi impianti di servizio interni ed esterni. Sicché tale accertata tipologia di ristrutturazione “avrebbe ben potuto legittimare la conclusione che si era in presenza, più che di una formale trasformazione della destinazione d’uso della categoria “residenziale-turistico” a quella “residenziale-civile, di una effettiva modificazione in aumento dello stato dei luoghi e dell’aspetto esteriore…”.

3.2.1) Dalla sentenza di annullamento del 17 gennaio che integra e richiama quella del 7.12.2000, veniva quindi tracciato il binario entro il quale avrebbe dovuto muoversi il giudice di rinvio. Stante l’accertata realizzazione di ben 49 unità abitative (4 come si è visto ottenute dalla trasformazione di parti comuni della residenza turistico alberghiera e le altre attraverso la trasformazione in alloggi destinati a civili abitazioni, con i connessi impianti di servizio..), andava verificata la rilevanza penale di tale intervento di “ristrutturazione pesante”.

3.2.2) Ha già in precedenza affermato questa Corte, con la sentenza n.1893 del 13.12.2006, così massimata: “In materia edilizia sono realizzabili con denuncia di inizio attività gli interventi di ristrutturazione edilizia di portata minore, ovvero che comportano una semplice modifica dell’ordine in cui sono disposte le diverse parti dell’immobile, e con conservazione della consistenza urbanistica iniziale, classificabili diversamente dagli interventi di ristrutturazione edilizia descritti dall’art.10, comma primo lett.c) DPR n.380 del 2001, che portano ad un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente con aumento delle unità immobiliari o modifiche del volume, sagoma, prospetti o superfici e per i quali è necessario il preventivo permesso di costruire.” (conf.Cass.pen.sez.3 n.12369 del 25.2.2003-).

In motivazione si evidenzia che “la stessa attività di ristrutturazione, del resto, può attuarsi attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati, ben potrebbero ricondursi agli altri tipi dianzi enunciati. L’elemento caratterizzante, però è la connessione finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate partitamente ma valutate nel loro complesso al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo” e dopo aver esaminato gli artt.10 comma 1 lett.c) e 22 comma 3 lett.a) DPR 380/01 conclude che “Dalle disposizioni legislative dianzi ricordate si deduce che sono sempre realizzabili previa mera denunzia di inizio dell’attività le ristrutturazioni edilizie di portata minore: quelle cioè che determinano una semplice modifica dell’ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica (diverse da quelle descritte nel citato DPR , art.10 comma 1 lett.c) che possono incidere sul carico urbanistico”.

Che con la realizzazione delle 49 unità immobiliari (secondo le modalità già più volte evidenziate) si desse vita ad un organismo edilizio completamente diverso dal precedente (si pensi in particolare alle 4 unità ottenute dalla trasformazione delle parti comuni) diverso dal precedente non può minimamente essere revocato in dubbio. Del resto, della necessità del permesso di costruire era convinta la stessa società proprietaria dell’immobile, tanto che ne faceva espressamente richiesta ad integrazione della DIA e, successivamente, chiedeva di condonare le predette 49 unità abitative.

Non c’è dubbio, poi, che le abusive trasformazioni potessero aggravare il carico urbanistico e quindi sussistesse il pericolo che la libera disponibilità delle 49 unità abitative realizzate potesse protrarre le conseguenze del reato.

Nella previsione normativa il riferimento alla “autonoma utilizzabilità” non impone, infatti, che l’organismo edilizio abusivamente realizzato sia separato dal principale, ma soltanto che determini la creazione di una struttura precisamente individuabile e suscettibile di uso indipendente, anche se l’accesso sia comune (cfr.Cass.sez.3 n.34142 del 5.7.2005).

3.2.3) Trattandosi di questioni di diritto, la motivazione dell’ordinanza impugnata può nel senso sopra evidenziato essere integrata e precisata.

Conseguentemente tutte le altre doglianze difensive in ordine al mutamento di destinazione d’uso tra categorie omogenee, alla legislazione regionale, al PUC debbono ritenersi assorbite.

P. Q. M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso in Roma l’11 febbraio 2009.

Deposito in Cancelleria il 13/05/2009.

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