Costruzione abusiva sul suolo pubblico

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N. 00765/2012 REG.PROV.COLL.

N. 02942/2001 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2942 del 2001, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Di Maio Rosa, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della società DMS e RAF s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Livio Lavitola, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, v.le Giulio Cesare n. 71;

contro

Comune di Sabaudia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Fabrizio Pietrosanti e Roberto De Tilla, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabrizio Pietrosanti, in Roma, via di Santa Teresa n. 23;

per l’annullamento

a) con il ricorso introduttivo:

– dell’ordinanza del Comune di Sabaudia n. 79 del 28.12.2000 con la quale è stata disposta la sospensione dei lavori edilizi abusivi ed è stata ingiunta la demolizione delle stesse;

– ove occorra, della concessione edilizia n. 2085 dell’11.6.1980 nella parte in cui ha autorizzato la realizzazione di una scala esterna per l’accesso alla detta terrazza, prevedendosi che dovesse essere “ smontabile” e a tempo determinato per 3 anni;

– di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale;

b) con i primi motivi aggiunti:

– della nota del Comune di Sabaudia di cui al prot. n. 1594 UT 726 EP del 27.3.2001, con la quale è stato denegato il rilascio della richiesta concessione edilizia in sanatoria concernente la sola scala esterna alla terrazza, in quanto è stato ritenuto che non sia stata dimostrata la titolarità dell’immobile e che l’intervento sia, comunque, contrastante con il comma 6 dell’articolo 25 delle N.T.A del P.R.G.;

c) con i secondi motivi aggiunti:

– del verbale del Comune di Sabaudia di cui al prot. n. 9234 del 13.4.2011 di constatazione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione di lavori edilizi abusivi;

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sabaudia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2011 il dott. Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO


Con l’istanza dell’8.5.1979 la ricorrente ha chiesto al Comune di Sabaudia di essere autorizzata a realizzare sul terrazzo del portico dell’immobile acquisito in locazione dalla Regione Lazio una copertura smontabile e, con la nota di cui al prot. n. 4432/882 del 18.6.1980, il Sindaco ha comunicato il parere favorevole della commissione edilizia sottoposto alla “condizione che gli elementi siano imbullonati e. non saldati” e che “venga studiata una soluzione che renda sicuro l’affaccio dal parapetto”; quindi, con la successiva concessione edilizia n. 2085 dell’11.6.1980 il Comune ha autorizzato la realizzazione di una scala esterna per l’accesso alla detta terrazza, prevedendosi che dovesse essere “smontabile e a tempo determinato per 3 anni dalla data della presente concessione, trascorso tale termine, l’interessato dovrà ripresentare l’istanza per il rinnovo della concessione”.

Con l’istanza del 10.6.1983 la ricorrente ha chiesto il detto rinnovo; tuttavia il Comune di Sabaudia, con la nota di cui al prot. n. 8537 del 24.11.2000, ha dato la comunicazione dell’avvio del procedimento di demolizione delle opere edilizie abusive, sia della scala esterna di accesso alla terrazza, sia della copertura della stessa e, con l’ordinanza n. 79 del 28.12.2000, ha disposto la sospensione dei lavori edilizi abusivi ed ha ingiunto la demolizione degli stessi, in quanto, relativamente alla scala esterna, non è mai stato dato riscontro all’istanza di rinnovo del 1983, e, pertanto, la stessa non è supportata dal relativo provvedimento autorizzatorio, e, relativamente alla copertura della terrazza, pur essendo stato comunicato il parere favorevole della commissione edilizia, tuttavia, non è mai stata rilasciata la formale autorizzazione.

Con il ricorso in trattazione la ricorrente ha impugnato la predetta ordinanza deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:

1- Violazione e falsa applicazione degli articoli 31 della legge n. 1150 del 1942 e 4 della legge n. 10 del 1977 nonché nullità della concessione edilizia n. 2085 dell’11.6.1980 ai sensi degli articoli 1354 e 1355 c.c..

La condizione della temporaneità apposta alla concessione edilizia n. 2085 dell’11.6.1980 sarebbe nulla per contrasto con la invocata normativa e, pertanto, la stessa dovrebbe essere considerata come non apposta ed improduttiva di effetti ab origine, con la conseguenza che la ricorrente dovrebbe essere ritenuta titolare del relativo titolo e verrebbe meno il presupposto dell’ordinanza di demolizione per la predetta parte concernente la scala esterna; peraltro la scala è stata realizzata conformemente al progetto presentato all’epoca ed allegato all’istanza, con due rampe in muratura e, pertanto, fissa e costituisce, in ogni caso, l’unico accesso alla terrazza – di proprietà della Regione Lazio ed in concessione alle ricorrenti – nella quale, dall’anno 1988, viene svolta l’attività di ristorazione.

2- Violazione delle medesime norme sotto un diverso profilo.

L’ordinanza di demolizione, nella parte concernente la scala, sarebbe, altresì, illegittima in quanto il Comune avrebbe omesso di pronunciarsi sull’istanza di rinnovo del 1983 né si potrebbe invocare al riguardo la fattispecie del silenzio di cui all’articolo 31, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, atteso che, per giurisprudenza maggioritaria sul punto, si tratterebbe non di silenzio rigetto bensì di silenzio rifiuto e pertanto di silenzio inadempimento; peraltro, si sarebbe ingenerato nelle ricorrenti un legittimo affidamento, avuto riguardo al lungo periodo di tempo intercorso dalla presentazione dell’istanza di cui trattasi.

3- Violazione delle medesime norme sotto un diverso profilo.

L’impugnata ordinanza, sarebbe illegittima anche con riferimento alla parte concernente la copertura della terrazza, atteso che la comunicazione del parere favorevole, sebbene con prescrizioni, della commissione edilizia varrebbe come provvedimento autorizzatorio; comunque, anche in questo caso, si sarebbe ingenerato nelle ricorrenti un legittimo affidamento, avuto riguardo al lungo periodo di tempo intercorso dalla presentazione dell’istanza di cui trattasi.

4- Violazione e falsa applicazione degli articoli 4 e 7 della legge n. 47 del 1985 e 3 della legge n. 241 del 1990 e difetto assoluto di motivazione.

Il richiamo al vincolo del Parco nazionale del Circeo di cui al R.D. n. 285 del 1934 sarebbe ultroneo e, comunque, dall’esistenza del detto vincolo non conseguirebbe di per sé l’inedificabilità assoluta nella zona di cui trattasi e, ancora, essendo stati rilasciati, per le considerazioni di cui in precedenza, i relativi titoli concessori, non potrebbe avere rilevanza ai fini della sola demolizione.

La ricorrente, da ultimo, ha rilevato di avere provveduto alla presentazione, successivamente all’adozione e ricezione del provvedimento impugnato e prima della notificazione del ricorso in trattazione, dell’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria in data 23.2.2001.

Con atto in data 31.1.2011, notificato all’amministrazione in data 27.1.2011, la ricorrente Rosa Di Maio, che ha agito in giudizio sia in proprio, sia quale legale rappresentante della società di cui in epigrafe, ha dichiarato – nella sola qualità di ricorrente in proprio – di rinunciare al ricorso.

Con la memoria del 19.3.2011 l’amministrazione comunale si è costituita in giudizio ed ha dedotto, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui è stato presentato da parte della ricorrente signora Di Maio in proprio, nonché, nel merito, la sua infondatezza, chiedendone il rigetto.

La ricorrente ha depositato agli atti, in data 4.4.2011, copia della nota del Comune di cui al prot. n. 1594 UT 726 EP del 27.3.2001, con la quale è stato denegato il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, richiesta con riguardo alla sola scala esterna alla terrazza, in relazione alla mancata dimostrazione della titolarità e comunque al contrasto dell’intervento con il comma 6 dell’articolo 25 delle N.T.A del P.R.G.

Con il ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 10.4.2001 e depositato in data 23.4.2001, la ricorrente ha impugnato la predetta nota di rigetto deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:

1- Violazione e falsa applicazione degli articoli 4 della legge n. 10 del 1977 e 1571 c.c. ed eccesso di potere per falsa rappresentanza, difetto di istruttoria e contraddittorietà.

La società ricorrente è conduttrice dell’immobile di proprietà della Regione Lazio e, pertanto, pur se non proprietaria dello stesso, è, comunque, sulla base della normativa in materia, legittimata a richiedere il rilascio della concessione in sanatoria.

2- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 per difetto assoluto della motivazione e degli articoli 4 e 13 della legge n. 47 del 1985 ed eccesso di potere per violazione dell’articolo 25, comma 6, delle N.T.A. del P.R.G. .

Il richiamato comma 6 dell’articolo 25 delle N.T.A. del vigente P.R.G. non sarebbe pertinente in quanto concernente esclusivamente i corpi o le superfici aggettanti mentre, nel caso di specie, trattasi di una scala esterna alla terrazza; peraltro la norma era in vigore anche alla data di adozione della concessione edilizia a termine del 1980, impugnata con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

3- Violazione dei principi in materia di autotutela dell’amministrazione.

Se si dovesse intendere la nota da ultimo impugnata come revoca in autotutela della predetta concessione edilizia del 1980, la stessa non sarebbe sorretta dalla necessaria idonea motivazione sul punto dell’interesse pubblico valutato in comparazione con l’interesse di cui è portatrice la società ricorrente.

Con la memoria dell’11.4.2011 il Comune ha dedotto l’infondatezza nel merito dei motivi aggiunti, chiedendo il rigetto del relativo ricorso.

Con un ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 10.6.2011 e depositato in data 15.6.2011, la ricorrente ha impugnato il verbale di cui al prot. n. 9234 del 13.4.2011 con cui il Comune ha constatato l’inottemperanza all’ordine di demolizione di lavori edilizi abusivi ai sensi dell’articolo 31, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001 – che costituisce titolo per l’immissione in possesso – con riferimento esclusivo alla scala esterna di accesso al terrazzo, ai fini della sua demolizione d’ufficio, avendo verificato, invece, l’intervenuta ottemperanza con riferimento alla copertura della terrazza.

Ne ha dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:

1- Illegittimità in via derivata.

2- Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti ed illogicità.

La scala di cui trattasi costituisce l’unica via di accesso alla terrazza dove viene svolta l’attività di ristorazione e la sua demolizione non consentirebbe la continuazione della predetta attività da parte della società ricorrente, ora peraltro in amministrazione giudiziaria.

3- Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta e violazione dell’articolo 97 della Costituzione.

Con il decreto cautelare n. 2232/2011 del 17.6.2011 è stata accolta l’istanza cautelare con riferimento al detto ultimo ricorso per motivi aggiunti.

Con la memoria del 30.6.2011 l’Amministrazione giudiziaria della società ricorrente, nella persona del dott. Romagnoli, si è costituita con il patrocinio di un nuovo difensore, insistendo sull’accoglimento delle censure di cui al ricorso introduttivo ed ai successivi ricorsi per motivi aggiunti.

Con memoria del 30.6.2001 il Comune si è costituito in giudizio a seguito della notifica degli ultimi motivi aggiunti, richiamando le proprie precedenti difese e deducendo l’infondatezza nel merito dell’ultimo ricorso, ed insistendo per l’integrale rigetto dell’impugnativa.

Con l’ordinanza n. 2516/2011 del 9.7.2011 è stata accolta l’istanza di sospensione avuto riguardo alla pendenza del giudizio avverso l’ordinanza di demolizione ed agli interessi sottesi coinvolti nella vicenda in questione.

Con la memoria del 4.10.2011 il Comune, a sua volta, si è riportato ai propri precedenti scritti difensivi, insistendo per il rigetto.

Con la memoria del 26.10.2011 la società ricorrente si è riportata ai propri precedenti scritti difensivi, insistendo per l’accoglimento.

Infine la ricorrente ha depositato documentazione concernente la vicenda in data 16.11.2011.

Alla pubblica udienza del 16.11.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.

DIRITTO

1- Con il deposito di cui da ultimo la società ricorrente, in persona dell’amministratore giudiziario, ha dato atto, per l’adozione dei provvedimenti di competenza, comprovandola con il deposito di copia della relativa documentazione, dell’intervenuta adozione da parte del Tribunale penale di Latina del decreto penale di confisca, tra gli altri, di tutti i beni mobili ed immobili riconducibili alla originaria ricorrente signora Di Maio Rosa che, di conseguenza, sono passati al patrimonio dello Stato.

Al riguardo si osserva che, indubbiamente, tra i predetti beni deve ritenersi che siano ricomprese le quote della società DMS e RAF s.r.l. intestate alla predetta signora e, quindi, anche l’azienda di ristorazione dalla stessa esercitata nell’immobile di cui trattasi; non può, invece, fondatamente ritenersi, come sembra essere adombrato dall’amministratore giudiziario, che anche il predetto immobile, compresa la scala esterna in muratura, sia stato acquisito al patrimonio statale, atteso che è comprovato in atti, e non è in discussione tra le parti, che l’immobile su cui la scala è stata realizzata ed attualmente insiste è di proprietà della Regione Lazio ed è stato oggetto di concessione alla originaria ricorrente, concessione risultata peraltro da tempo scaduta e non rinnovata con la conseguente acquisizione della proprietà anche della scala da parte della Regione, in applicazione dell’apposita clausola di stile apposta sulla stessa.

Non si ritiene che, pertanto, l’intervenuta rappresentata circostanza sia di ostacolo alla trattazione ed alla decisione nel merito del presente ricorso per il motivo esposto.

2- Per quanto attiene, poi, la copertura della terrazza, della quale è stata accertata in sede di sopralluogo da ultimo l’intervenuta demolizione nelle more del presente giudizio a cura della stessa ricorrente, deve ritenersi che, non avendo questa espressamente dichiarato di avere rinunciato al ricorso nella parte relativa ed anzi avendo puntualmente insistito nelle ultime memorie in tutte le censure di cui al ricorso introduttivo ed ai successivi ricorsi per motivi aggiunti, deve ritenersi che si sia trattato di mera ottemperanza ad un provvedimento esecutivo dell’amministrazione, in quanto non sospeso, e che, quindi, ai fini dell’eventuale declaratoria di improcedibilità nella predetta parte, il suo interesse al riguardo non sia venuto meno.

3- Nel merito valgono le considerazioni che seguono.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente ha impugnato l’ordinanza del Comune di Sabaudia n. 79 del 28.12.2000, con la quale è stata disposta la sospensione dei lavori edilizi abusivi ivi indicati ed è stata ingiunta la demolizione degli stessi, in quanto, relativamente alla scala esterna, non è mai stato dato riscontro all’istanza di rinnovo del 1983, e, pertanto, la stessa non è supportata dal relativo provvedimento autorizzatorio, e, relativamente alla copertura della terrazza, pur essendo stato comunicato il parere favorevole della commissione edilizia, tuttavia, non è mai stata rilasciata la formale autorizzazione.

Per la parte in cui è stata disposta la sospensione dei lavori edilizi abusivi il ricorso deve essere dichiarato improcedibile atteso che, secondo un consolidato orientamento nella materia, è manifestamente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l’impugnazione giurisdizionale di un’ordinanza sindacale di sospensione dei lavori abusivi, divenuta inefficace nel corso del giudizio per decorso del termine di 45 giorni previsto dall’articolo 4 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ( T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 22 dicembre 2010, n. 38234).

Per quanto attiene, poi, l’ordinata demolizione – atteso che, sempre secondo un consolidato orientamento nella materia, la presentazione della domanda di condono o di accertamento di conformità in data successiva all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione produce l’effetto di rendere il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere, in quanto l’istanza di sanatoria comporta il riesame dell’abusività dell’opera mediante l’emanazione di un nuovo provvedimento, di accoglimento o di rigetto, che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell’impugnativa (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 22 dicembre 2010 , n. 38234) considerato che risulta comprovata in atti l’intervenuta presentazione dell’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria relativamente alla scala esterna, nella sola predetta parte il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato improcedibile e si tratterà, invece, di verificare nel merito la fondatezza del primo ricorso per motivi aggiunti con il quale, appunto, è stato impugnato il diniego di rilascio della richiesta sanatoria.

Comunque, anche se si ritenesse che la sanatoria sia stata richiesta da parte della ricorrente in via esclusivamente cautelativa, avendo questa, in realtà ritenuto che la clausola di temporaneità apposta alla concessione edilizia del 1980 fosse da ritenersi nulla e, pertanto, come non apposta, valgono al riguardo ad abundantiam le considerazioni che seguono.

Anche se la normativa edilizia non prevede l’istituto della concessione edilizia a termine, tuttavia, secondo un consolidato orientamento nella materia, il rilascio di tale titolo può essere vincolato a specifiche prescrizioni e condizioni; si tratta, pertanto, di verificare, da un lato, se sia possibile che la condizione riguardi il termine finale di efficacia del provvedimento, e, dall’altro, se, in caso contrario, dalla violazione dell’eventuale divieto consegua la nullità della detta clausola temporale, ma con salvezza per il residuo del provvedimento concessorio da ritenersi a validità ed efficacia a tempo indeterminato.

Il Collegio ritiene che quando la condizione della temporaneità sia apposta alla concessione edilizia riguardi in realtà opere precarie che, per varie e diversificate ragioni, possano essere erette soltanto in alcuni periodi dell’anno o soltanto per un arco temporale limitato, allora si è in presenza di un provvedimento atipico di per sé non illegittimo; si tratta, nella sostanza, di concessione avente ad oggetto opere per loro natura e destinazione di carattere precario e quindi durata limitata e predeterminata.

In passato vi sono state aperture al riguardo (T.A.R. Puglia – Bari, sez. II, sent. n. 1281 del 28 settembre 1994) essendosi affermato che la “concessione edilizia in precario” costituisce provvedimento atipico utilizzato dalle amministrazioni comunali per assentire opere per loro natura e destinazione di durata limitata e predeterminata, non conformi alla destinazione urbanistica della zona, giustificabile solo proprio in relazione al carattere di precarietà dell’opera ed alla sua modesta consistenza, sì da non assurgere a vera e propria modificazione del territorio; peraltro, l’istituto della concessione in precario andrebbe ritenuto ammissibile solo se previsto dalle norme di piano regolatore, nei limiti, con i presupposti e nei termini che tali norme pongono, salvo i casi che la precarietà stessa costituisca giudizio di non rilevanza urbanistica dell’opera.

Nel caso di specie nulla è detto al riguardo della compatibilità (o, al contrario, dlel’eventuale contrasto) con le prescrizioni di piano e deve, pertanto, ritenersi che non vi fossero ostacoli in tal senso; l’amministrazione comunale, pertanto, ha autorizzato la realizzazione della scala per un arco temporale puntualmente limitato al solo fine di venire incontro alle esigenze manifestate dall’interessato ma con la riserva di potere effettuare un ripensamento al riguardo, avendo espressamente previsto modalità costruttive tali da consentire l’agevole ed immediata rimozione della stessa.

Peraltro, anche a seguire la tesi che esclude la configurabilità di concessione edilizie temporanee deve, comunque, concludersi che la eventuale prescrizione nello specifico apposta non sarebbe nulla ai sensi degli invocati articoli 1354 e 1355 c.c. per contrarietà con norme imperative – e, in quanto tale, ab origine improduttiva di effetti e da considerarsi come mai apposta alla concessione stessa -, in quanto la stessa giurisprudenza in materia, richiamata dalla difesa della ricorrente, riconosce come, in tal caso, si tratti di condizioni appunto illegittime, e non nulle; con la conseguenza che, nella specie, una tale condizione illegittima e direttamente lesiva avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata da parte dell’interessata.

Nel caso di specie, peraltro, le condizioni apposte alla concessione del 1980 erano due e seppure in stretto collegamento tra di loro, da considerarsi autonome; il titolo infatti, da un lato, richiedeva che la scala fosse smontabile, dall’altro stabiliva che la concessione avrebbe prodotto i suoi effetti limitatamente all’arco temporale del triennio.

La prima condizione apposta non pone problemi di legittimità concernendo una specifica modalità costruttiva della scala che, evidentemente, è destinata a perseguire un interesse – di cui l’amministrazione comunale si è fatta portatrice – a che la modificazione non fosse effettuata con opere di impatto rilevante e definitivo.

D’altra parte è evidente come la difesa della ricorrente sia dovuta ricorrere alla predetta costruzione giuridica proprio per superare l’ostacolo, altrimenti insormontabile, dell’intervenuta decadenza dall’impugnazione di cui trattasi, atteso che, da un lato, la concessione è stata rilasciata dall’amministrazione nell’anno 1980, e, dall’altro, comunque, dando seguito alla prescrizione ivi indicata, la ricorrente ha tempestivamente provveduto all’onere della presentazione dell’istanza di proroga della concessione temporanea nell’anno 1983.

Né può fondatamente sostenersi che sull’istanza di proroga della concessione temporanea del 1980 presentata nel 1983 si sia formato il silenzio assenso: deve ritenersi, al contrario, che sulla predetta istanza si sia formato il silenzio rifiuto ai sensi dell’articolo 31, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, (allora vigente), nella parte in cui era disposto testualmente che “ .. Le determinazioni del sindaco sulle domande di licenza di costruzione devono essere notificate all’interessato non oltre 60 giorni dalla data di ricevimento delle domande stesse o da quella di presentazione di documenti aggiuntivi richiesti dal sindaco”, con la precisazione che “Scaduto tale termine senza che il sindaco si sia pronunciato, l’interessato ha il diritto di ricorrere contro il silenzio-rifiuto. …”.

Nella specie non risulta che il silenzio rifiuto formatosi sull’istanza di proroga sia stato impugnato nei termini da parte della ricorrente.

Ne consegue che la scala esterna risulta abusiva sotto un duplice profilo: perché realizzata come struttura fissa in muratura (per costituire accesso permanente alla sovrastante terrazza), invece che in modo smontabile, come prescritto nella concessione temporanea e perché non supportata dal necessario titolo.

La improcedibilità di cui in precedenza non si è prodotta, invece, per la restante parte concernente la copertura della terrazza.

Al riguardo si ribadisce, in punto di fatto quanto già esposto al riguardo in precedenza, relativamente alla circostanza che, con l’istanza dell’8.5.1979, la ricorrente aveva chiesto al Comune di Sabaudia di essere autorizzata a realizzare sul terrazzo del portico dell’immobile acquisito in locazione dalla Regione Lazio una copertura smontabile e, con la nota di cui al prot. n. 4432/882 del 18.6.1980, il Sindaco aveva comunicato il parere favorevole condizionato della commissione edilizia, con la “condizione che gli elementi siano imbullonati e non saldati” e che “venga studiata una soluzione che renda sicuro l’affaccio dal parapetto”.

L’amministrazione comunale ritiene che, non essendo stata rilasciata formalmente la concessione edilizia relativa alla predetta copertura, la stessa dovesse essere ritenuta abusiva e, pertanto, legittimamente ne avrebbe ordinato la demolizione.

L’argomentazione addotta a sostegno dell’impugnato provvedimento da parte dell’amministrazione appare scevra dalle censure articolate in ricorso; ed infatti, secondo un consolidato orientamento nella materia, dopo l’entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, il rilascio del parere favorevole della commissione edilizia comunale e la sua comunicazione non possono più essere considerati equivalenti al rilascio della concessione edilizia comunale (cfr. ex multis, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2011, n. 813).

Detto parere, infatti, va considerato alla stregua di un atto informativo di una fase non ancora conclusa del procedimento; detto parere costituisce, infatti, un atto preparatorio ed interno al procedimento amministrativo di rilascio della concessione edilizia e non equivale, né formalmente né sostanzialmente, all’adozione di quest’ultima (T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 24 aprile 2007, n. 3674).

Secondo altro orientamento, poi, soltanto allorquando il competente responsabile del servizio tecnico non si sia limitato a comunicare all’interessato il parere favorevole della commissione edilizia comunale, ma ne abbia fatto proprie le determinazioni e abbia formulato la nota come comunicazione di accoglimento dell’istanza e del rilascio della concessione secondo specifiche condizioni e prescrizioni, deve ritenersi che in tal modo egli abbia espresso la sua autonoma e conclusiva valutazione in ordine all’assentibilità dell’intervento edilizio, con ciò consumando il relativo potere, con la conseguenza che il rilascio del documento formale di concessione edilizia, pur necessario, diventa atto esecutivo e dovuto, a contenuto ricognitivo (T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 2 luglio 2008, n. 6371; T.A.R. Sardegna-Cagliari, sez. II, 08 agosto 2008, n. 1664).

Vero è che, all’epoca della proposizione del ricorso all’esame, la giurisprudenza sul punto non era uniforme, ma il Collegio non può che attenersi all’orientamento divenuto ora consolidato.

Peraltro alla luce del tenore testuale della comunicazione del parere della commissione edilizia, nella parte in cui avverte formalmente che “la presente comunicazione non costituisce comunque impegno al rilascio della concessione di che trattasi …”, si evince, senza alcuna ombra di dubbio al riguardo, che la stessa non poteva assolutamente, essere interpretata nel senso indicato dalla ricorrente.

Ne consegue che, effettivamente, poiché alla comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia non ha fatto seguito l’adozione e comunicazione del provvedimento formale concessorio, legittimamente l’amministrazione ha ritenuto che l’opera in questione, consistente appunto nella copertura della terrazza al primo piano dell’immobile, fosse abusiva e, pertanto, ne dovesse essere ordinata la demolizione; ed infatti il provvedimento con il quale il comune imponga la demolizione di un manufatto abusivo ha evidentemente carattere vincolato.

E, atteso il predetto carattere vincolato, anche qualora intercorra un lungo periodo di tempo tra la realizzazione dell’opera abusiva e il provvedimento sanzionatorio, tale circostanza non rileva ai fini della legittimità di quest’ultimo, sia in rapporto al preteso affidamento circa la legittimità dell’opera – che il protrarsi del comportamento inerte del comune avrebbe ingenerato nel responsabile dell’abuso edilizio – sia in relazione ad un presunto ulteriore obbligo, per l’amministrazione procedente, di motivare specificamente in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico attuale a far demolire il manufatto: deve infatti ritenersi che la lunga durata nel tempo dell’opera priva del necessario titolo edilizio ne rafforza il carattere abusivo (trattandosi di illecito permanente), il che preserva il potere-dovere dell’amministrazione di intervenire nell’esercizio dei suoi poteri sanzionatori, tanto più che il provvedimento demolitorio non richiede una congrua motivazione in ordine all’attualità dell’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso, che è in re ipsa.

Per la parte che residua il ricorso è infondato nel merito e va, pertanto, respinto per le considerazioni che seguono.

Con il primo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la nota del Comune di cui al prot. n. 1594 UT 726 EP del 27.3.2001 con la quale è stato comunicato il parere negativo della commissione edilizia relativamente al rilascio della richiesta concessione edilizia in sanatoria concernente la sola scala esterna alla terrazza, in quanto è stato ritenuto che non fosse stata dimostrata la titolarità alla richiesta e che l’intervento fosse, comunque, contrastante con il comma 6 dell’articolo 25 delle N.T.A del P.R.G.

Con le censure formulate con i motivi aggiunti si deduce, da un lato, che la ricorrente – in qualità di conduttrice dell’immobile, di proprietà della Regione Lazio, in virtù del contratto di locazione del 10.1.1997 – ha presentato l’istanza di rilascio della concessione in sanatoria ai sensi dell’articolo 4 della legge n. 10 del 1977, circostanza della quale è documentalmente comprovato in atti che l’amministrazione comunale fosse pienamente consapevole, e, dall’altro, che l’invocata normativa comunale di cui al comma 6 dell’articolo 25 della N.T.A. del P.R.G. in vigore non sarebbe attinente al caso di specie avuto riguardo, nello specifico, al suo puntuale oggetto, riferito esclusivamente ai bow-windows ed ad altri corpi aggettanti.

Si premette al riguardo che il Collegio, per le considerazioni già esposte, non condivide quanto sostenuto nel ricorso con riguardo alla persistente vigenza ed efficacia della concessione edilizia del 1980 – in relazione alla ritenuta nullità ab origine della clausola della temporaneità – e alla conseguente natura di provvedimento di annullamento o revoca in autotutela dell’impugnata nota.

Nel merito, invece, non si ritiene che il ricorso possa essere accolto.

Ed infatti ai sensi del richiamato articolo 4 della legge n. 10 del 1977, “La concessione è data dal sindaco al proprietario dell’area o a chi abbia titolo per richiederla…

Per gli immobili di proprietà dello Stato la concessione è data a coloro che siano muniti di titolo, rilasciato dai competenti organi dell’amministrazione, al godimento del bene. …”.

La norma, pertanto, dispone che la legittimazione a richiedere il rilascio della concessione edilizia spetti, non solo al proprietario dell’area o al titolare di un diritto reale sulla stessa, ma anche a chiunque abbia un qualsiasi altro titolo idoneo a richiederla; può ritenersi che, in definitiva, sono legittimati a richiedere la concessione edilizia anche i soggetti che si trovano rispetto al bene immobile da edificare in relazione qualificata, come appunto anche i titolari di un diritto personale, quali, ad esempio, il conduttore (come avvenuto nel caso di specie) ( Consiglio di Stato, sez. VI, 15 luglio 2010, n. 4557).

Peraltro il rilascio della concessione edilizia impone all’amministrazione comunale soltanto una preliminare verifica circa la legittimazione sostanziale del soggetto che chiede di esercitare lo “ius edificandi“.

Attesa la vantata qualificazione in termini di conduttore dell’immobile della società ricorrente, alla luce della normativa nella materia, non vi è questione sulla sua legittimazione in astratto a richiedere, nella predetta veste, il rilascio di una concessione edilizia in sanatoria.

Il problema, tuttavia, si pone nel concreto, atteso che, come il Comune ha avuto occasione di puntualizzare in modo più articolato con la memoria difensiva, l’espressione utilizzata, sebbene generica, doveva essere intesa come riferita alla circostanza di fatto che, nel caso di specie, la scala esterna in muratura della quale è stata richiesta la sanatoria poggia solo in parte sull’area e sull’immobile di proprietà della Regione Lazio mentre, per la residua parte, insiste sull’adiacente area di proprietà comunale e non risulta in atti che la ricorrente abbia intrattenuto al riguardo rapporti contrattuali con l’amministrazione comunale che la possano legittimare ai sensi dell’invocata normativa a richiedere il rilascio della sanatoria (non potendosi utilmente invocare al proposito la originaria concessione edilizia temporanea del 1980, in quanto oramai scaduta).

Peraltro, dalla documentazione in atti, sembrerebbe di potersi evincere che, comunque, il rapporto di concessione-locazione con la Regione Lazio si sarebbe interrotto da tempo, dovendosi, allo stato, ritenere che la ricorrente sia nella posizione di occupante abusiva dell’immobile di cui trattasi.

E sul punto specifico nulla è stato dedotto in contrario da parte della ricorrente.

Atteso che, pertanto, deve ritenersi che la prima delle autonome motivazioni addotte dall’amministrazione a sostegno dell’impugnato provvedimento sia scevra dalle censure di illegittimità articolate in ricorso, ne consegue che il detto provvedimento sia immune dalla dedotta illegittimità: il ricorso per motivi aggiunti deve quindi essere respinto in toto siccome infondato nel merito.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il verbale del Comune di cui al prot. n. 9234 del 13.4.2011 di constatazione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione di lavori edilizi abusivi, con esclusivo riferimento alla scala esterna, deducendone l’illegittimità in via derivata nonché, autonomamente, per vizi propri del provvedimento, in quanto, da un lato, al momento dell’adozione dello stesso era ancora pendente il giudizio avverso l’ordinanza di demolizione avente ad oggetto la predetta scala esterna, e, dall’altro, in quanto la società ricorrente sarebbe stata assoggettata, nelle more del presente giudizio, all’amministrazione giudiziaria con la nomina di un amministratore giudiziario, il cui compito sarebbe proprio quello di custodire e conservare i beni sequestrati, incrementandone, ove possibile, la redditività (e la scala esterna di cui trattasi sarebbe l’unico accesso oramai esistente al primo piano dell’immobile, inclusa la terrazza, dove è svolta l’attività di ristorazione della quale è titolare la ricorrente e che, pertanto, è stata sottoposta a sequestro).

Le dette censure non colgono nel segno per le motivazioni già in precedenza esposte al riguardo; ed infatti – premesso che, decorso infruttuosamente il termine di novanta giorni assegnato al proprietario per la demolizione di un manufatto abusivo, l’effetto acquisitivo al patrimonio comunale, ai sensi dell’articolo 7, della legge n. 47 del 1985, si produce di diritto, con conseguente carattere meramente dichiarativo e vincolato del successivo provvedimento amministrativo (T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 09 novembre 2005, n. 10874)-, da un lato, l’ordinanza di demolizione di cui trattasi non risulta essere stata sospesa nei suoi effetti nel corso del presente giudizio, con la conseguenza che l’amministrazione non era tenuta a sospendere il relativo procedimento per la sola circostanza dell’intervenuta proposizione del ricorso, e, dall’altro, l’intervenuta amministrazione giudiziaria della società non può essere ritenuta di ostacolo al procedere dell’operato dell’amministrazione comunale la cui attività al riguardo è, peraltro, vincolata.

Del resto, non da ultimo, giova rilevare come la condizione di essere la scala in questione l’unico accesso praticabile al primo piano ed alla connessa terrazza sia circostanza imputabile esclusivamente alla società ricorrente e conseguente alla modificazione dello stato dei luoghi dalla stessa posta in essere, atteso che è comprovato in atti, e non in discussione tra le parti, che, in precedenza, l’accesso al detto piano fosse garantito da una scala interna all’edificio che è stata successivamente rimossa in conseguenza della realizzazione della scala esterna in muratura, così rendendo completamente autonomo proprio il primo piano.

Per le considerazioni tutte che precedono il ricorso deve essere, in parte, dichiarato improcedibile e, per la parte che residua, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo che segue.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile e, per la parte che residua, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore del Comune di Sabaudia delle spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi euro 1.000,00, oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Francesco Riccio, Consigliere

Maria Cristina Quiligotti, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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