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Attivita’ edilizia e disciplina nazionale: la guida operativa

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Realizzata dall’Area scientifica – Studi pubblicistici del Consiglio nazionale del notariato, la guida operativa 2013 “La disciplina nazionale dell’attività edilizia” ha l’obiettivo di fare il punto sulla legislazione nazionale in materia edilizia.

Lo studio, consultabile qui, costituisce la versione aggiornata, a seguito dell’entrata in vigore del D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito con legge 7 agosto 2012 n. 134 e del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (art. 30) convertito con legge 9 agosto 2013, n. 98, del precedente studio 325-2011/C approvato dalla Commissione Studi civilistici l’8 giugno 2011: “La disciplina dell’attività edilizia dopo il decreto sullo sviluppo 2011”.

Ovviamente la normativa nazionale dovrà essere coordinata ed integrata con la normativa emanata a livello regionale, in virtù della competenza concorrente in materia digoverno del territorio riconosciuta alle Regioni dall’art. 117 Costituzione.

Riportiamo di seguito la premessa alla guida operativa 2013 “La disciplina nazionale dell’attività edilizia”.

La vigente disciplina dell’attività edilizia trova la sua fonte nel Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia di cui al D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (di seguito “T.U. D.P.R. 380/2001”) entrato in vigore il 30 giugno 2003 (e più precisamente nella PARTE I del 2 suddetto Testo Unico per l’appunto rubricata “ATTIVITA’ EDILIZIA” comprendente gli articoli da 1 a 51).

Il T.U. D.P.R. 380/2001 nel suo testo originario prevedeva:

– all’art. 6 la disciplina della attività edilizia libera” ossia degli interventi edilizi per i quali non è richiesto alcun titolo abilitativo;

– agli articoli da 10 a 21 la disciplina della attività edilizia subordinata a permesso di costruire;

– agli artt. 22 e 23 la disciplina dell’attività edilizia subordinata a denuncia di inizio attività;

– agli articoli da 27 a 48 la disciplina dedicata alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità ed alle sanzioni.

In sostanza il T.U. D.P.R. 380/2001, nel suo testo originario (entrato in vigore il 30 giugno2003) prevedeva due soli titoli edilizi abilitativi (per gli interventi diversi da quelli dell’attività edilizia libera):

– il permesso di costruire, prescritto per gli interventi edilizi puntualmente indicati all’art. 10

– la denuncia di inizio attività (di seguito anche indicata con l’acronimo “D.I.A.”), fattispecie residuale prevista, invece, per tutti gli interventi non rientranti tra le attività di edilizia libera né nell’elencazione di cui all’art. 10 (inoltre, per effetto della disposizione dell’art. 22, c.3, T.U. D.P.R. 380/2001 introdotta con il D.lgs. n. 27 dicembre 2002, n. 301, potevano essere assoggettati a D.I.A., in alternativa al permesso di costruire, a scelta quindi dell’interessato, anche alcuni degli specifici interventi indicati dall’art. 10, come, ad esempio, la ristrutturazione edilizia).

Con il T.U. D.P.R. 380/2001 è stata invece soppressa la figura della autorizzazione edilizia, prevista dalla legislazione speciale in materia edilizia anteriore al 2001 e che si era posta come titolo abilitativo intermedio tra la concessione edilizia (figura sostituita dal permesso di costruire) e la D.I.A.

Il T.U. D.P.R. 380/2001 successivamente alla sua entrata in vigore ha subito ricorrenti modifiche. Particolarmente rilevanti sono state le modifiche apportate, da ultimo, con i seguenti provvedimenti legislativi:

i) con la L. 22 maggio 2010, n. 73, di conversione del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, che ha ampliato le fattispecie di “attività edilizia libera” già previste dall’art. 6 del T.U. D.P.R. 380/2001 distinguendo peraltro tra attività “totalmente libere” ed attività soggette a preventiva

comunicazione di inizio lavori”;

ii) con la L. 30 luglio 2010, n. 122, di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, che ha modificato la disposizione dell’art. 19 della L. 7 agosto 1990, n. 241, portante la disciplina in via generale della D.I.A., prevedendo in luogo della D.I.A. suddetta un nuovo istituto: la “Segnalazione certificata di inizio attività” (di seguito anche indicata con l’acronimo “S.C.I.A.”);

iii) con il D.L. 13 maggio 2011 n. 70 convertito con legge 12 luglio 2011 n.106 (cd. decreto

per lo sviluppo per il 2011, entrato in vigore il 14 maggio 2011 e nel testo emendato in sede di

conversione con decorrenza dal 13 luglio 2011) che ha dettato:

– una disposizione di carattere “interpretativo” (art. 5, c.2, lett. c) con la quale si è confermato che la S.C.I.A. sostituisce la D.I.A. per tutti gli interventi edilizi di cui all’art. 22, c.1 e c.2, T.U. D.P.R. 380/2001, mentre troverà, al contrario, ancora applicazione la D.I.A. (o meglio quella figura di D.I.A. conosciuta nella prassi come “super-D.I.A.”) ove la stessa, in base alla normativa statale o regionale, sia alternativa o sostitutiva al permesso di costruire (ad esempio per gli interventi di cui all’art. 22, c.3, T.U. D.P.R. 380/2001);

– una disposizione (art. 5, c.2, lett. b) con la quale è stato ridotto il termine riconosciuto alla amministrazione Comunale per vietare la prosecuzione dell’attività edilizia oggetto di S.C.I.A., da 60 a 30 giorni e con la quale sono state estese alla S.C.I.A. in materia edilizia tutte le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal T.U. D.P.R. 380/2001 (artt. da 27 a 48) e dalle leggi regionali;

– una disposizione (art. 5, c.2, lett. a, punto 3) con la quale è stato introdotto il “silenzio assenso” per il rilascio del permesso di costruire, ad eccezione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali;

– una disposizione (art. 5, c.2, lett. a, punto 5) con la quale è stata introdotta una sorta di “sanatoria edilizia” ex lege per le difformità contenute entro il limite del 2% delle misure progettuali

iv) con il D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito con legge 7 agosto 2012 n. 134 (cd. Decreto per lo sviluppo per il 2012, entrato in vigore il 26 giugno 2012 e nel testo emendato in sede di conversione con decorrenza dal 12 agosto 2012) che ha:

– modificato l’art. 5 del T.U. D.P.R. 380/2001, al fine di riconoscere allo Sportello Unico per l’Edilizia (SUE) il ruolo di unico interlocutore tra Pubblica Amministrazione e cittadino in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso;

– inserito, dopo l’art. 9 del T.U. D.P.R. 380/2001, un nuovo articolo (il 9bis) per stabilire che, ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli abilitativi, le amministrazioni sono tenute ad acquisire d’ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni, e che comunque non possono richiedere 4 attestazioni, comunque denominate, o perizia sulla veridicità e sull’autenticità di tali documenti, informazioni e dati, il tutto nell’ottica del più ampio processo di semplificazione dei rapporti Stato/cittadino avviato in questi ultimi anni;

– modificato l’art. 20 del T.U. D.P.R. 380/2001 relativo al procedimento di rilascio del permesso di costruire, in relazione al mutato ruolo assunto dallo Sportello Unico per l’Edilizia, tenuto ad acquisire tutti i pareri, i nulla osta, ed i consensi richiesti ai fini del rilascio del titolo abilitativo direttamente presso gli Uffici e le Amministrazioni Competenti, indicendo, se necessario, apposita conferenza di servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241;

– modificato l’art. 23 del T.U. D.P.R. 380/2001, relativo alla D.I.A. (o meglio “super-D.I.A.”), sempre ai fini di una semplificazione del procedimento, avendo previsto la possibilità di ricorrere a autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni e certificazioni di tecnici abilitati per attestare la sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici vigenti (salvo i casi dei vincoli ambientali, paesaggistici e culturali e degli atti connessi alla difesa nazionale ed alla pubblica sicurezza in generale) ed avendo, inoltre, previsto la possibilità di presentare detta denuncia mediante raccomandata A.R.;

– modificato l’art. 6 del T.U. D.P.R. 380/2001, ampliando le fattispecie di interventi di attività libera soggette a comunicazione di inizio lavori.

Da segnalare, inoltre, che il D.L. 83/2012 ha assegnato alle amministrazioni comunali un termine di sei mesi, a decorrere dal 12 agosto 2012 (termine di entrata in vigore della legge di conversione n. 134/2012) per applicare le prescrizioni dallo stesso introdotte (volte alla “sburocratizzazione” del procedimento amministrativo ed alla semplificazione dei rapporti Pubblica Amministrazione/cittadino)

v) con il D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (cd. “decreto del fare”) (art. 30) convertito con legge 9 agosto 2013, n. 98 (pubblicata nella G.U. n. 194 del 20 agosto 2013) in vigore dal 21 agosto 2013 (1)

che ha:

– ampliato la fattispecie della ristrutturazione, con riguardo agli interventi di demolizione e ricostruzione, eliminando la condizione del rispetto della “sagoma” e ricomprendendovi anche la ricostruzione di edifici già crollati, ferma restando la disciplina previgente solo per gli interventi di demolizione e ricostruzione aventi per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli storico/culturali ed ambientali/paesaggistici di cui al D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42;

 – ulteriormente modificato la disciplina del procedimento di rilascio del permesso di costruire, per il caso di istanza relativa ad immobili sottoposti ai vincoli storico/culturali e 5 ambientali/paesaggistici di cui al D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, e ciò per escludere il formarsi del

silenzio assenso;

– ampliato l’ambito di applicazione della S.C.I.A. in ordine alle varianti a permessi di costruire ex art. 22, c. 2, T.U. D.P.R. 380/2001, eliminando la condizione del rispetto della “sagoma”, ferma restando la disciplina previgente solo per le varianti aventi per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli storico/culturali e ambientali/paesaggistici di cui al D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42;

 – ha disciplinato le modalità di acquisizione dei pareri e nulla osta prescritti dalla legge, in caso di interventi soggetti a S.C.I.A e/o a Comunicazione di Inizio Lavori;

 – disciplinato la fattispecie della “agibilità parziale” e previsto una forma alternativa al certificato di agibilità, ossia la dichiarazione di conformità e agibilità rilasciata dal direttore lavori o da professionista abilitato;

– previsto la proroga dei termini previsti dalla legge per il completamento di interventi di carattere edilizio ed urbanistico.

Attualmente la disciplina dell’attività edilizia può essere, pertanto, così ricostruita:

attività edilizia totalmente libera: si tratta degli interventi edilizi per i quali non è richiesto alcun titolo abilitativo né è prevista alcuna specifica comunicazione; la relativa disciplina è dettata dall’art. 6, c.1, T.U. D.P.R. 380/2001;

attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori: si tratta degli interventi edilizi eseguibili senza alcun titolo abilitativo ma previa comunicazione al Comune dell’inizio lavori; la relativa disciplina è dettata dall’art. 6, c. 2 e 4, T.U. D.P.R. 380/2001;

attività edilizia soggetta a permesso di costruire: si tratta degli interventi edilizi puntualmente indicati all’art. 10 T.U. D.P.R. 380/2001: i) interventi di nuova costruzione, ii) interventi di ristrutturazione urbanistica; iii) interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici o, limitatamente alle zone A, mutamento di destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs.22.1.2004 n. 42 e s.m.i.; la relativa disciplina è dettata dagli articoli da 10 a 21 del T.U. D.P.R. 380/2001;

attività edilizia soggetta a super-D.I.A.: si tratta degli interventi edilizi per i quali, in base alla normativa statale o regionale, si può ricorrere alla D.I.A. in via alternativa o sostitutiva rispetto al permesso di costruire (quali ad esempio gli interventi di cui all’art. 22, c.3, T.U. D.P.R. 380/2001); la relativa disciplina è dettata dagli artt. 22 e 23 del T.U. D.P.R. 380/2001 nonché dall’art. 5, c.2, lett. c, D.L. 70/2011;

attività edilizia soggetta a S.C.I.A.: si tratta di tutti i restanti interventi edilizi non rientranti tra quelli di attività edilizia totalmente libera, di attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori, di attività edilizia soggetta a permesso di costruire, di attività edilizia soggetta a super- D.I.A.; la relativa disciplina è dettata dagli artt. 22 e 23 del T.U. D.P.R. 380/2001 nonché dall’art. 5, c.2, lett. b e lett. c, D.L. 70/2011;

L’intero procedimento amministrativo, inerente una pratica edilizia, trova la sua sede istituzionale nello SPORTELLO UNICO PER L’EDILIZIA (SUE), e solo ed esclusivamente nello sportello suddetto.

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