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Approvato in via definitiva il disegno di legge sugli appalti pubblici

Il Senato ha approvato in via definitiva il disegno di legge sugli appalti pubblici. Ora si parte con il recepimento delle direttive

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Giunge al termine un’altra importante fase “preliminare” dell’ormai imminente nuovo codice sui contratti pubblici. Con il disegno di legge, approvato in via definitiva il 14 gennaio dal Senato, il Governo potrà adottare entro il 18 aprile 2016 un unico decreto legislativo relativo al recepimento delle direttive europee sugli appalti pubblici (direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, 2014/24/UE sugli appalti pubblici e 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali) ed al riordino dell’intera disciplina denominato “codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione”, che dovrà sostituire il vigente Codice dei contratti pubblici relativo a lavori, servizi e forniture (Decreto legislativo, 12 aprile 2006, n. 163).

Il provvedimento (in calce all’articolo) in esame, indica quali dovranno essere i criteri direttivi cui dovrà attenersi il Governo per l’emanazione del decreto legislativo.

Si tratta di principi di carattere generale e di criteri direttivi specifici elencati nelle lettere da a) a sss).

Le maggiori novità del ddl riguardano:
– l’espressa individuazione dei casi nei quali sarà consentito ricorrere, in via eccezionale, alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione del bando di gara;
– la definizione dei requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica, ivi compresa quella organizzativa, e professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, al fine di evitare che le stazioni appaltanti prevedano requisiti troppo stringenti per la partecipazione alla gara;
– la necessità di garantire adeguati livelli di trasparenza e di conoscibilità delle procedure, mediante la pubblicazione su un’unica piattaforma digitale presso l’ANAC di tutti i bandi di gara. All’ANAC saranno altresì attribuite più ampie funzioni di controllo, raccomandazione, intervento cautelare, di deterrenza e sanzionatorie, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi e contratti tipo ed altri strumenti di regolamentazione anche dotati di efficacia vincolante;
– la piena possibilità per gli operatori economici di integrazione documentale non onerosa di qualsiasi elemento di natura formale della domanda, purché non attenga agli elementi oggetto di valutazioni sul merito dell’offerta. In questo senso, visto anche il Regolamento di esecuzione (UE) 2016/7 della Commissione del 5 gennaio 2016, è previsto l’utilizzo del documento di gara unico europeo (DGUE);
– l’introduzione di un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, gestito dall’ANAC, teso a valutare l’effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi;
– l’obbligo per le stazioni appaltanti di pubblicare nel proprio sito internet il resoconto finanziario al termine dell’esecuzione del contratto;
– l’introduzione di misure volte a contenere il ricorso a variazioni progettuali in corso d’opera, distinguendo in modo dettagliato tra variazioni sostanziali e non sostanziali, in particolare nella fase esecutiva. Ogni variazione in corso d’opera dovrà essere adeguatamente motivata e giustificata unicamente da condizioni impreviste e imprevedibili, debitamente autorizzata dal responsabile del procedimento;
– l’utilizzo più razionale del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita e includendo il miglior rapporto qualità prezzo valutato con criteri oggettivi sulla base degli aspetti qualitativi, ambientali o sociali connessi all’oggetto dell’appalto. Il decreto legislativo dovrà altresì individuare le soglie entro le quali le stazioni appaltanti potranno ricorrere al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo;
– la creazione, presso l’ANAC, di un albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici di appalti pubblici e contratti di concessione, tenuto conto delle precedenti attività professionali e dei requisiti di moralità, competenza e professionalità dei componenti;
– la revisione dell’attuale sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità, trasparenza e verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, ivi comprese le risorse umane;
– la razionalizzazione del rito abbreviato in materia di appalti pubblici (con la modifica del codice del processo amministrativo vigente), anche mediante l’introduzione di un rito speciale in camera di consiglio che consenta l’immediata risoluzione del contenzioso relativo all’impugnazione di provvedimenti di esclusione dalla gara o ammissione alla procedura per carenza dei requisiti di partecipazione. Nel nuovo processo, già nella fase cautelare, si potrà dichiarare l’inefficacia del contratto per gravi violazioni;
– la previsione, infine, di una forma di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale.

Uno degli elementi più rilevanti della riforma in esame, riguarda il rafforzamento dei poteri e dei compiti in capo all’ANAC, ovvero una struttura recentemente “rivoluzionata” dal punto di vista organizzativo e funzionale che sicuramente dovrà misurarsi con le inevitabili difficoltà nella gestione di una tale mole di lavoro. Proprio per tale ragione è verosimile aspettarsi in futuro ulteriori interventi che mirino al potenziamento della struttura organizzativa dell’Autorità.

A tal proposito, pur essendo prematuro esprimere giudizi, pare comunque doveroso rilevare come il ruolo e le funzioni riconosciute all’ANAC nell’ultimo periodo, spingono l’interprete verso una seria riflessione, almeno con riguardo alle speculari funzioni e poteri delle pubbliche amministrazioni. In definitiva, viene da chiedersi, se “l’ascesa” e la connessa concentrazione di poteri in capo ad ANAC, per quanto possa rispondere a serie esigenze contingenti di lotta alla corruzione, sia rispettosa di quell’equilibrio istituzionale voluto da nostri padri costituenti. Già in passato, ed in occasione della c.d. legge “Merloni” si è avuto modo di misurare l’effetto di una salda reazione dello Stato ai fenomeni corruttivi del tempo. Oggi, probabilmente in termini diversi, pare che l’esigenza sia la stessa e ciò potrebbe offrire un’idea sulla reale portata ed efficienza di una risposta istituzionale posta in questi termini.

Ulteriore elemento innovativo, già presente nelle bozze di disegno di legge che si sono succedete in questi mesi, riguarda la forte riduzione dell’utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso a scapito dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’introduzione di soglie al di sopra delle quali sarà utilizzabile esclusivamente quest’ultimo criterio.

Da questo punto di vista, al fine di limitare l’influenza “locale” sulle aggiudicazioni, è positiva la creazione presso l’ANAC di un albo nazionale dei componenti delle commissioni di gara.

Anche alla fase di progettazione è dedicata una certa attenzione.

Il legislatore mostra infatti di voler avviare un graduale allineamento con quanto avviene nel resto del mondo da qualche tempo. Così, in applicazione dell’art. 22 comma 4 della Direttiva 24/2014/EU, sono stati previsti meccanismi finalizzati all’introduzione nel nostro ordinamento di sistemi di gestione attraverso gli strumenti di modellazione informativa per l’edilizia.

Sotto il profilo operativo, il riferimento è essenzialmente all’uso del Building Information Modeling (BIM), dalla cui attuazione è possibile attendersi una più ampia e dettagliata conoscenza degli aspetti tecnici dell’intervento, riducendo, tra l’altro, sensibilmente il rischio di contestazioni o di varianti in corso d’opera dovute ad errori o carenze progettuali.

In conclusione, pur nella evidente complessità della materia, l’auspicio è che si giunga all’emanazione di un decreto legislativo snello ed efficiente, in grado di sostituire degnamente la disciplina attuale e, soprattutto, di superare le criticità che l’esperienza del D.Lgs. n. 163/2006 ha fatto registrare.

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